中国土地财政基本理论研究——土地财政的起源、本质、风险与未来.pdfVIP

2012年第2期 经济经纬 ECONOMlCSt)11VEY 中国土地财政基本理论研究 ——土地财政的起源、本质、风险与未来 唐在富 (财政部财政科学研究所，北京100142) 摘 要：土地财政在我国产生和发展呈倒“U”形特征，其产生的直接原因在于土地制度安排、政府主导的跨越式发展和对土地 出让收入成本补偿不充分。从长期来看，土地财政的主要风险在于土地出让收入的不可持续】生和政府土地抵押融资规模的 失控，以及与此相关联的房地产泡沫和收入分配不公。防范和化解土地财政潜在风险的关键是要完善房地产税收制度，加强 政府土地出让和抵押融资管理，有效调节土地收益分配，降低土地出让收入规模下降可能带来的冲击。 关键词：土地财政；公共财政；房地产税；土地管理 作者简介：唐在富(1974一)，男，湖南道州人，经济学博士，中国社会科学院财贸所博士后、研究员，高级经济师、研究生导师， 主要从事财政理论与政策的研究。 29 中图分类号：F812；F301 文献标识码：A 文章编号2012)020140—06收稿日期：2011—03 “土地财政”最早是对土地财政收人在地方财 相关产业链的发展，增加地方税收收入；四是以土地 政收入中所占比重较高现象的一种形象说法。近年 为抵押作为融资媒介获得银行贷款，以此来进行基 来，随着土地财政收入在地方财政收入中比重的迅 础设施投资和市政建设。易凌(2009)则把“土地财 速提高，土地财政现象越来越引起社会的关注。 政”归纳为地方财政过度依赖土地所带来的相关税 现实呼唤理论创新。本文意在系统梳理现有理 费和融资收入的非正常现象，即一方面通过划拨和 论观点的基础上，尝试建立土地财政问题的理论分 协议出让土地等方式招商引资，促进制造业、房地产 析框架，重新界定土地财政的内涵，客观评价土地财 业和建筑业超常规发展，以期带来营业税、企业所得 政在我国经济社会发展中的积极作用，并从公共风 税等地方税收人；另一方面通过招、拍、挂等方式收 险角度动态分析土地财政运行轨迹，以及可能带来 取土地出让金，并以土地使用权和收益权质押获得 的负面影响和潜在威胁，从而为政府应对土地财政 土地融资，以此带动地方经济发展。 相关问题、防范和化解有关风险提供逻辑基础，并提 从土地财政的产生原因和背景方面，大都把它 出初步的对策思路和政策建议。 归因于分税制财政体制、土地公有制下的征收制度 和政府垄断土地一级市场。周业安(2000)等认为 一、土地财政的定义与内涵 分税制改革以后，中央与地方财力与事权不匹配，而 (一)相关文献评述 土地非税收入主要归地方，使得地方政府把眼光投 关于土地财政的定义，邵绘春(2007)等认为向了土地财政收入。政府从土地中所获得收益占地 “土地财政”是指地方财政主要依靠土地的运作来 方财政收入的比重越来越大，进一步促发了土地财 增加收入，土地是政府增加财政收人的重要来源。 政相关的问题和矛盾。杜雪君(2009)等在认同财 高聚辉等(2006)认为土地财政主要包括四个方面政体制影响的同时，也分析了城市扩张相关投资需 的内容：一是出让土地获得土地出让金收入，这是之 求、以GDP和财政收人为主的政绩考核体制等因素 前地方政府财政预算外收入最主要的来源；二是通 的推动作用。政府为了彰显政绩往往通过土地开发 过低价出让工业用地，以此来招商引资，带动地方经 来“经营城市”和发展经济，并