“必要而危险”的权力民初宪政争衡中的行政专权.pdfVIP

“必要民初而危宪政险争”衡的权中力的行：政专权 章永乐 摘 要：每个现代宪政体系都需要面对行政专权这种 “必要而危险”的权力，对于新建的共和国来说，安 置行政专权更是对其宪政建构的重要挑战。从民初一系列宪法及宪法草案文本来看，由于国际环境的压力，两 大阵营的政治精英在应给予行政机关较大的外交自由裁量权上达成了一定共识，但对总统的赦免权力进行制约 的程度不一，在紧急命令权与紧急财政处分权等问题上更是形成了尖锐对立，并最终导向了宪法秩序的瘫痪。 造成这种对立的根本原因，在于1911-1912年的 “大妥协”所造成的新旧势力共治结构的不稳定性。 关键词：行政专权；共和；议会制；总统制；宪政 作者章永乐，加利福尼亚大学洛杉矶分校(UCLA)政治学博士，北京大学法学院讲师。 本文要探讨的是民初宪法争衡中各派政治势力对于行政专权的安排。所谓 “行政专权” (ad- ministrativeprerogative)，其历史根源是国王的专权(royalprerogative)，在当代语境中可被界定为由行 政机关来行使的，在无既有之法可依的情况下，为了公共福利而进行自由裁量甚至在一定程度上超 越常规法律的权力，具体可以体现为大赦、特赦、减刑、复权、紧急命令、紧急财政处分等权 力。[1]这种具有 前“于法律”(pre-legal)乃至 法“外”(extra-legal)特征的权力，无疑是一种危险的 权力，尽管宪法可以通过承认这种自由裁量权，从形式上将其变成宪政体制的一部分，但始终改变 不了其作为超常(extraordinary)权力的特征。由于社会事务的多变与难以预测性，一个政治共同体 为 自身设定的常规法律规则，并非在任何时候都有利于其自身的存续与发展。因此，越出常规法制 的 “行政专权”是一个政治共同体必不可少的自我保卫权力。但是如何处理这种必要而危险的权 力，对每个宪政体系来说，都是一个难题。 在一个新生的共和国的宪政体制中安置这种权力，更是一项重大挑战。一方面，推翻君主专 制、建立共和的目的，本来就是要将政治权力置于法律的监控之下，以避免权力遭到滥用；但另一 方面，推翻君主的革命本身会带来一种巨大的权力真空，许多政治势力都会力图争夺对政权的最高 控制权。在这种竞争之下，秩序变得非常脆弱，很容易被突发事件所打乱。而由于秩序骤然变更， “专权”对应的英文是prerogative。叶启芳和瞿菊农在翻译洛克的 政《府论》下篇时，将之翻译成 特“权”。参见 [英]洛[1] 克：政《府论》下（篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1996年版，第99页。本文将之翻译成 “专权”是基于如下考虑：第一， 是与一般意义上的 “特权”(privilege)相区分；第二，也是为了突出这一权力本身所包含的某种超越常规法律的性质。关于 “专 权”在洛克思想中的地位，可参见李猛： 革《命政治：洛克的政治哲学与现代自然法的危机》，载吴飞编： 思《想与社会》 第（8 辑），上海三联书店2012年版。 法网未臻细密，立法机关往往还处于不成熟的状况，无法占据君主退场之后的权力真空。于是，行 政专权就成为关键的维护秩序的力量，其 “前于法律”(pre-legal）乃至 法“外”(extra-legal)的面 目也就显得较为突出。 中国在1911-1912年期间发生的共和转型，是在非常恶劣的内外环境中发生的：国际上，列 强环峙，虽然由于相互之间的均势而不能灭亡中国，但时刻未放弃利用中国的混乱从中渔利的意 图，像英、俄这样的帝国主义国家，更是找到了煽动中国地方分离主义运动的乱华手段；其次，清 朝灭亡之前的 “新政”时期作出了撤除民族藩篱、促进民族融合的决断，但没有足够的时间来推进 民族融合。新政时期一些过激的手段反而触犯了边疆少数民族上层分子的利益，从而引发不满。[2] 在辛亥革命爆发之后，外蒙和西藏相继发生分离主义运动；再次，自从太平天国运动以来，清廷的 军权与财权大幅下沉，地方主义逐渐形成，而辛亥革命所采取的各省脱离清廷的路径，更是弱化了 中央与地方之间的行政联系：革命之后各省自拥军队，不给中央交税，原先行之有效的一整套中央 用以控制地方的官僚制度也全面失效；最后，自从晚清以来，尤其是废除科举制度以来，中国的政 治精英出现了高度分化。1911-1912年期间的大转变中，本来就存在着清廷、北洋集团、立宪派、 革命派这几大政治精英集团，而每个精英集团内部也都存在着不同派别，甚至革命派内部都矛盾重