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浅议农村宅基地置换模式 　　[摘 要] 近几年，农村宅基地置换模式的试点探索已经取得了一定的成效，但也遇到不少问题。在新一轮土地制度改革提出农村集体土地自由流转的背景下，总结经验、分析问题，从宅基地置换的基本原则、制度要求、配套措施等方面完善宅基地置换制度，以保证其有效实施。 　　[关键词] 宅基地置换；制度完善 　　【中图分类号】 F32 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）07-126-2 　　宅基地，是我国独有的法律概念。根据法律规定，宅基地属于农村集体所有，但农民有权在该土地上建造住宅及其附属设施，即享有宅基地使用权。随着城乡二元经济体制的逐渐打破和农村土地制度的改革，宅基地使用权流转已经成为一个不容忽视的现实问题，流转方式主要有转让、出租、抵押、置换等。 　　宅基地置换模式是政府主导之下宅基地使用权流转的主要表现，指农民用宅基地使用权及其上面附着建筑物换取统一规划区内的住房，政府或集体把腾出来的宅基地先行复耕，后把节约产生的土地进行流转。简而言之，宅基地置换模式由宅基地换房和复垦宅基地流转两部分内容。 　　一、宅基地置换模式的理论依据 　　基于宅基地使用权承载的社会保障属性，我国长期限制其流转。但在新一轮土地制度改革的背景下，宅基地使用权流转试点如雨后春笋般出现。试点出现必然有一定的理论支持，宅基地置换模式亦是如此。 　　（一）法律基础：宅基地使用权的用益物权属性 　　用益物权是指用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。根据《物权法》规定，宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权能，但未明示其应否享有收益这一核心权能。学术界对此颇有争议。笔者认为，宅基地使用权具有完整的用益物权权能。用益物权的核心权能是使用和收益，宅基地使用权若没有这一核心权能又怎么能称为“用益物权”呢？只是宅基地使用权是一种特殊的用益物权，它的收益权能因社会保障属性受到限制，即当私益与公益冲突时，优先保障公益。但不能因为权利受到限制而称其没有权利。 　　农民享有宅基地使用权的收益权能，因此在法律、政策允许的情况下，能自由流转宅基地使用权。在宅基地置换模式中体现为以宅基地使用权为标的物签订宅基地置换合同。宅基地置换合同是宅基地置换模式中的首要法律关系。农民在政府的指导下，与开放商签订宅基地置换合同，通过放弃原有的宅基地使用权及其上面的建筑物换取安置房屋。 　　（二）政策依托：宅基地使用权自由流转 　　2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中首次明确提出了“完善农村宅基地制度，依法保障农户宅基地用益物权”；2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”。因此，我国政策上正在逐步放宽对宅基地使用权流转的限制，赋予农民更多的财产权利，探索农民增加财产性收入渠道，建立健全土地融资机制。 　　此外，宅基地置换模式也是基于城乡建设用地增减挂钩政策产生。具体内容是将拟整理复垦的宅基地与城镇建设用地共同组成建新拆旧项目区，先借用城镇建设用地建设安置房，然后用整理复垦后的宅基地等面积归还城镇建设用地，并将多余的土地转变为建设用地或农用地，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更为合理。 　　二、宅基地置换模式试点的实证分析 　　目前，以宅基地置换为突破口探索宅基地使用权流转的地方有天津、江苏、浙江、上海及广东等一些城市，其中天津“宅基地换房”和浙江嘉兴“两分两换”模式最为典型。 　　（一）宅基地置换模式试点 　　天津是最先尝试宅基地换房的试点，主要程序是：（1）乡镇政府根据土地利用总体规划制定实施方案；（2）组建投融资建设公司，负责项目投融资、土地整理和建设开发；（3）农民自愿参加示范小城镇建设，并签订宅基地置换房屋的书面协议。天津以宅基地换房建设示范小城镇，改善农民生活，促进城乡统筹发展。 　　嘉兴“两分两换”模式是指将宅基地与承包地分开，搬迁地与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。原来的宅基地经复垦后，必须经过省级国土部门依法审批，转变为国有土地后才可以投入工业使用。 　　（二）宅基地置换模式试点取得的成效 　　经过近几年的试点探索，宅基地置换模式已经积累了一定的经验，取得了相当的成效。 　　1.节约了大量土地面积。通过置换，原本零散的宅基地复垦成为集中的承包地或建设用地，它与严格规划建造的新住房之间会产生大量的“新土地”。以嘉善县姚庄镇为例，该镇共有农户4805户，户均宅基地面积1.163亩；按照该镇的置换方案，公寓式安置房户均占地0.