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上海自贸区：制度创新“一年考” 　　“以制度创新为核心，以政府职能转变为重点，以法制建设为保障，以风险可控为底线，以可复制可推广为目标”，2014年6月24日，在上海社会科学院经济研究所、中共上海市浦东新区委员会党校联合主办的“全面深化改革与中国（上海）自贸区建设”理论研讨会上提出的这五句话，概括了上海自贸区融化改革坚冰、突破开放瓶颈的路径选择。 　　自挂牌起，上海自贸试验区（下简称“上海自贸区”）就定下了制度创新的基调。会上，上海自贸区管委会副主任朱民透露，自贸区将在挂牌一周年之际正式对外推出第一批可复制可推广经验。截至发稿，距离这个时间点只有一个月左右的时间了。上海自贸区能否交出一份令人满意的答卷呢？ 　　“申报热”降温背后 　　上海自贸区获批以来，全国各地涌起一股申报自贸区的热潮。十八届三中全会《决定》指出，“要在推进现有试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园（港）区。”于是，继经济特区、综合改革试验区以及保税区等之后，“自贸区”成为地方政府争相竞争的新平台。据不完全统计，在2014年各地方政府工作报告中，明确写到要申报自贸区的有20多个。 　　面对愈演愈烈的申报热潮，6月10日，国家发展和改革委员会副秘书长范恒山明确表示，自贸区的推广应当积极稳妥，对于有必要设立的自贸区需要给予充分论证。这一表态显示出中央的谨慎态度，也算是给地方高涨的热情泼了一盆冷水。 　　在上海社会科学院经济研究所所长石良平看来，地方政府的申报热潮，表明了地方政府在经济转型时期，对于寻找经济增长新的动力的渴望与担忧，但是，他们并没有真正理解自贸区的本质和内涵，没有理解中央在上海设立自贸区的意图。 　　“上海自贸区的核心是制度创新，而不是优惠政策。”这是与会专家的共识。这显然与许多地方所习惯的以优惠政策、特殊待遇为导向进行园区建设，以“特区经济”带动地方经济发展的认识有很大偏差。 　　“自贸区的本质是从政策转向制度。我们改革开放30多年来，基本上是政策导向的，不断地推出各项优惠政策。上海自贸区最大的一个导向就是它从优惠政策的谋取转向了制度的创新，这是中国改革深化的一个突出表现。对于自贸区的实践和浦东新区的综合配套改革，以及对于上海接下来进一步的改革都提出了新的目标和新的任务。” 上海社会科学院党委书记潘世伟说。 　　潘世伟进一步指出，在上海自贸区九个月的实践当中，人们逐渐看到了自贸区和以往一些开发区、试验区的本质不同，那就是从争取优惠政策转向制度创新，从一般制造业为主导转向现代服务业为主导，从地方的改革到自觉服从于国家的重大战略，从以引进来为主转向以走出去为主。 　　潘世伟认为，中国改革开放30多年来，经济增长的主要引擎是制造业。我国制造业从低端走向中端，已经取得巨大的成就。但是现在到了一个新的转折点上，我们不得不面临这样一个挑战，就是怎么从制造业的中端走向高端，怎样使制造业和现代服务业有机融合起来，特别是在推动制造业的过程当中推进现代服务业的发展。自贸区实践当中一个非常突出的特点就是要带动中国现代服务业的进一步开放和进一步发展。 　　此外，很多年来，我国一系列的开发区建设的基调是招商引资，第一步是吸引来自外部的资金要素、技术要素、装备要素、管理要素、人才要素，第二步是在引进的基础上，进一步消化、再造、复制、创新等等，“而自贸区未来的一个主基调是在引进来的同时，更要鼓励我国的企业、产业走出去，从长远来说，自贸区走出去的使命大于引进来的使命”。 　　中国宏观经济正面临着各种问题，如经济增长放缓、劳动力成本快速增长、结构性生产过剩问题突出等，迫切需要新一轮经济体制改革。从全球范围来看，目前的全球化经济已经从贸易自由化向投资自由化的方向发展，而后者是以高标准的市场准入为主要内容的。在全球投资规则的谈判中，美式高标准起到了主导作用。美国主导的泛太平洋合作伙伴（TPP）和跨大西洋贸易与投资伙伴（TTIP）涵盖了超过39个国家、62%的世界GDP经济体量，但中国尚未加入到TPP的谈判中。为了避免在全球投资规则重构的过程中被边缘化，中国加快了与美国的双边投资协定的谈判。在经历了九轮谈判后，终于在2013年的中美战略与经济对话中达成共识，中国同意在中美投资保护协定中引入准入前国民待遇和负面清单的模式。这一模式的实施，将对投资体制和审批制度等提出明确的改革要求。从这一层面来看，上海自贸区也可以说是中美双边投资协定的试验场，上海自贸区的制度创新对于加快完成中美双边投资协定，加入TPP，进而参与全球投资规则的制定都具有十分重要的意义。 　　根据国务院印发的中国（上海）自由贸易试验区总体方案的要求，自贸区建设将主要突出四大制度创新，包括投资管理制度、贸易监管制度、金融制度以及综合监管制度。目前，上海自贸区已经推出了一些服务实体经济、服