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中美大学章程的比较研究 　　摘要：大学章程是大学的基本法，在大学规章体系中处于顶层地位。大学章程是大学办学和管理的纲领性文件，为保证大学正常运行，主要就学校职能、办学目标、校管理体制的构建及运作等基本问题作出全面规范的回答。大学章程伴随着大学的建立和兴起，是大学成为独立法人的必备条件，也是合理处理好大学内部成员利益相互关系，社会、大学和政府的地位关系的重要依据。文章通过比较中美大学章程在法律地位、制定程序和章程内容上的差异，提出中国大学章程存在着制定内容和程序上的科学性、实施过程中效力性的隐患。 　　关键词：大学章程；制定；实施 　　一、中美章程的比较 　　（一）章程的法律地位比较 　　在西方大学的发展历史当中，往往是先有了大学章程，被予以通过之后，才有了相应的大学的建立与兴起。美国的大学章程是由国会或者州议会先法律上认可，也正因为此，美国大学章程具有崇高的法律地位。“一些美国大学章程经过不断的修订和完善，甚至成为美国一些州的教育法的条款。”斯坦福大学，最初源于1885年11月颁布的“创始基金”，该文件被加州立法机关通过之后，才正式着手建立大学。因此，“创始基金”是斯坦福大学章程的雏形，拥有加州议会所批准的法律效力。“美国联邦政府和州政府规定，大学与政府均不能单方面修改或撤销章程”，著名的“达特茅斯学院案”很好地解释了美国私立大学章程的法律地位。1816年起，新罕布什尔州政府通过三项立法变相修改了达特茅斯学院的章程，成立“达特茅斯大学”，此举引发了学院董事会的强烈反对，认为州的立法对学院章程的改变，实际上是对学院的法人身份进行了改变。最高法院对章程进行了解读，认为“达特茅斯学院章程是受宪法保护的合同，而章程所载明的学院的权利因为州政府的立法而被强行削弱”。因此大学章程界定了政府和高校的关系，具体表现为一种契约性，政府在对高校宏观调控之余，高校也有自身独立的法律地位。 　　在中国，1995年开始实施的《中华人民共和国教育法》清晰地指出：“设立学校及其他教育机构，必须要有组织机构和章程”，并且强调“学校及其它教育机构按照章程自主管理”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》，开始为大学章程的建设提出要求，到2011年11月28日发布的《高等学校章程制定暂行办法》和《2013年至2015年部委所属高校章程建设行动计划》，已经明确了目前国家大学章程建设的时间期限、具体任务和要求。这些都是我国大学章程建设的政策性指导。 　　然而这些诸多的法律法规条文，均对建设大学章程提出了要求和其在学校管理中的地位，而在整个法律管理体系中具有怎样的法律效力未能详尽说明。此外，在现有的章程里虽然对学校的内部成员之间的法律关系有所涉及，但怎样处理好这些法律关系，大学章程很难作为评判的依据。如清华大学章程十六条规定了学生和教职工各自的权利和义务，但学校、学生、教职工等发生利益冲突之时，有怎样的规定条文和机制给予保障，未能详细说明。其次，在与政府的关系上，政府对大学内部管理的参与和管理权未能解释。因此，在大学独立的法人地位与行政力量的博弈中，没有明确的章程条文作依据和法律地位的保障，大学往往是妥协的那一方。 　　（二）章程制定程序比较 　　美国高校，董事会均是学校的最高权力机构，是学校的法人，大学章程的设计和制定也由董事会直接决定 。美国大学章程的制定遵循严格的程序，总是学校先列出提案，报批董事会后，经至少三分之二的董事会成员投票同意之后，再由权力机构审核后，最后向社会公布。因此，美国各大高校的大学章程都可以通过它们相应的学校网站查询到。同时，为应对各种条件的变化，大学章程变动的频率也很高。 　　中国大学章程的编制与修订，也有着自身的特色。北京大学章程第九章附则的五十四条提出“要经学校教代会讨论、校务委员会审议、校长办公会议审议、校党委审定后，由校长签发，报上级核准”。同时在五十五条提出“建立学校章程委员会，享有对章程起草修订，组织实施，解释和监督的权利”。相较美国大学章程制定程序，中国大学章程在内容上并未对程序怎样实施进行详细的说明，只简单说明了制定参与的部门。各个部门参与的人数，决议通过的人数比例，提案提出前的准备工作等都未加以说明。因此，在今后大学章程的实施编写修订过程中，缺少具体的数字依据，是否会带来编写条目科学性的问题，有待商榷。 　　（三）章程内容比较 　　大学章程的内容主要包括“学校办学宗旨、内部管理体制、教职工的权利和义务、学生及校友的权利和义务、经费资产和财务制度、社会服务与外部关系”。中美大学章程在内容组织结构上还是有着很大的差别的，各有侧重点。杜克大学的章程，篇幅占总体79.9%，同时将学校的董事会、各委员会、大学官员、校长、教务长、执行副总裁、卫生事务校长等的义务与职责范围都具体指明