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邻里贫困下的社区服务与能力建设 　　[摘 要] 各类保障性住房的兴建可能在客观上强化了低收入家庭的空间聚集，并由此引发邻里贫困问题，而该类社区的服务供给也往往将居民视为客体，忽略了其参与性。本文从社区能力建设的视角出发，通过对一个廉租房社区的案例研究发现，社区服务供给可以结合差异化需求和整体能力建设，经由社区中多主体的交互作用，来改善居民生活和实现社会融合。本研究提供了一种通过“基于问题—需求的能力链”机制而保障服务供给可持续性的思路。 　　[关键词] 保障性住房；邻里贫困；社区能力；社区服务 　　[中图分类号] D632 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863（2013）02-0075-05 　　一、问题缘起：邻里贫困与社区服务 　　在未来一段时间内，以经济适用房、廉租房等为主的保障性住房建设将成为针对中低收入居民民生保障工作的重点项目。该类住房社区的大量出现并可能对中低收入居民的生活产生较大影响，例如客观上形成低收入家庭的空间聚集。因此这类社区的管理和建设可能面对着新的挑战。 　　相关研究中，通常将这种阶层化的人群聚居特征称为居住分异或居住隔离，由此进一步引发邻里贫困（Neighborhood poverty）问题。国际有关邻里贫困的研究主要有三个方面的观点：第一，从空间隔离到社会隔离。贫困社区居民常伴随着邻里间的不信任，从而弱化了社区组织化能力。[1]因此社区居民同时存在社会参与和表达不足问题。第二，社区配置不足。如果社区由多阶层构成，社会下层也可以分享本来只为上层享有的较好的制度或机构，例如较好的学校和医院。[2]而隔离社区的配置在市场选择背景下，无法得到持续投入则将逐渐衰败。第三，社区教育困境。在上述社区环境下，贫困家庭的青少年多会产生社会越轨行为。而聚集后的互相影响，进一步增加了他们的越轨风险。[3]因此，国际上多主张不同阶层混合居住的社区模式。 　　保障性住房建设对中低收入者居住条件的改善是毋庸置疑的。然而由于住房保障制度覆盖面的扩大以及地方财政压力，该类社区多呈现出规模大、地处城郊、周边设施和交通条件不足等特点。国内一些研究也对其可能加剧邻里贫困而产生担忧。 [4]因此，后期的服务和管理对社区可持续发展则尤为重要。于是研究者开始关注该类社区的就业与社区配置[5]、交通条件改善[6]等措施。但这些研究多数从空间规划、硬件建设和居民增强个体经济能力等方面提出促进社区发展的措施，往往忽视了居民作为社区建设的参与者角色，更多地将其视为被动的公共服务接受者。正如新公共服务理论所强调的政府在公共服务的供给中应重视公民的参与，以实现公共利益为目的。而在一些领域或区域内，政府也不仅仅是掌舵者，而居民也不应该只是旁观者。[7] 那么是否可以考虑对这些已经建成或在规划中的特定社区，投资与开发社区自身资源来推进居民生活改善和福利增长呢？ 　　二、社区能力建设视角中的弱势社区 　　自20世纪90年代以来，社区能力建设（Community Capacity Building）的概念开始在世界各国的公共政策领域被普遍使用。其最早来源于1996年欧盟委员会的一份报告，该报告提出社区能力建设的目的在于通过对社区的投资，来帮助那些在劳动力市场中失去竞争能力的人群化解社会与经济排斥的问题，尤其是弱势群体的社区问题。此后，多国学者对社区能力这一概念进行了阐释并应用于社会政策领域的评估和实践。其中古德曼的阐释得到最为广泛地接受。他认为社区能力建设具有两个层面的含义：（1）社区能力是一些能够影响社区从事鉴别、动员和解决社会和公共问题的社区特质；（2）而能力建设则是对于可让渡的知识、技能、制度和资源的培养和使用，从而影响涉及公共目标和具体目的的社区与个体之间的社会交换。[8]通过理论梳理和国际实践案例比较，本研究认为CCB视角可以给予弱势社区的服务供给三个方面的启示： 　　首先，CCB强调了当面对有利或不利环境时，整体地域社区的应对能力。[9]在以社区发展为核心的社会政策阶段，政策制定者和实践者往往以群体经济改善或社会效益为主要的项目评价标准。因此，社区建设主要基于“项目聚焦”（Program-focused）型管理。[10]而CCB则更加立足于一种以“居所管理”为核心的整体能力建设，重在构建和培养在一种能够实现弱势社区可持续发展的资源动员结构。因此，相对于混合社区更强调项目开发为主的补充型社区服务，邻里贫困型社区则应注重整体潜在结构的提升，以期在面对不利境况时做出及时地回应。 　　其次，CCB存在于以居民需求为起点，以社区问题解决（Problem-Solving）为终点的过程之中。[11]传统理论针对弱势社区多采取救济的视角，然而这基于社区内部达到一致程度的假定。事实上社区中的不同群体往往会以完全不同的方式对同一区域的需