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法眼看“承诺” 　　2013年是新一届人大和政府的开局之年，作为各级人大常委会，一项重要的工作就是任命新一届政府组成人员。通过各地的新闻报道，我们可以看到，许多地方人大常委会在任免中，实行了拟任命人员任前发言制度，也就是人们常说的“任前承诺”。如2013年4月19日，湖南省十二届人大常委会第一次会议上，提请任命的26名新一届政府组成部门“一把手”，在电视直播镜头前向全省人民报告以往工作情况和任职打算，被人们称为“阳光下的承诺”。这样的承诺，在近些年来的地方人大工作中，越来越常见，几乎成为了人事任免程序中的一项“规定动作”。辨析这一制度发展的沿革、现状与趋势，对进一步完善人大常委会人事任免程序，增强人大任免工作的透明度和公信力，强化“一府两院”工作人员的责任意识、公仆意识，无疑具有十分重要的现实意义。 　　任前承诺的现实图景 　　任前承诺是一项地方人大由下而上的“草根”式创举，如述职评议、个案监督、执法检查一般，是现实工作催生出来的一种履职形式。从当前查询到的资料可以看到，2000年前后，一些市、县人大常委会在人事任免时，开始以任前发言、任前询问的方式，帮助常委会组成人员更直观、更全面地了解拟任命人员的工作情况和综合素质。如福州市人大常委会从2001年开始，对拟任命干部实行“供职发言”，至2002年5月，共有包括3名副市长在内的85人次在常委会会议上报告自己的工作情况和任职打算，改变了以往常委会任命干部时，只能通过党委组织部门考察材料来了解其德才表现、投票时“只知其名、不知其人”的状况。 　　在2003年新一届地方人大常委会开始履职时，任前承诺迅速推行开来。许多地方的第一次任前发言、任前询问、任前发言直播就在这个时期相继上演。如湖南省第十届人大常委会第一次会议，就对26名新一届政府组成人员拟任人选的任前发言和主任会议组成人员颁发任命书的情况进行了电视直播，这也是我国首次对省级人大常委会审议人事任免实况进行电视直播。这段时期，一些地方人大常委会还在探索、借鉴的基础上，对人事任免的相关制度进行修改完善，把任前承诺纳入了工作程序。如2003年，衡阳市十二届人大常委会第二次会议通过了修改后的《人事任免办法》，规定“被提请任命的市人民政府组成人员、市中级人民法院副院长、市人民检察院副检察长人选，须到会作任职前发言，并回答常务委员会组成人员的询问。新闻媒体可摘要刊播” 。该市的“干部任命实行‘任前询问制’”也被全国人大常委会评为“2005年度地方人大亮点”，成为颇受关注的地方人大工作创新之举。 　　在接下来的五年里，任前承诺逐渐成为了地方人大常委会人事任免时的必经程序，一些市、县人大常委会还在不断拓展任前承诺的公开范围。如浙江省丽水市二届人大常委会，对28名新一届政府组成人员拟任人选的表态发言，摘要刊登在2006年3月11日的丽水日报上。湖南省娄底市2009年2月26日，对提请任命的31名新一届政府组成人员的任前发言，进行电视直播；五年之后，该市又一次对新一届政府组成人员的任前承诺进行电视直播。 　　从近期的新闻报道可以看到，任前承诺越来越透明和开放，许多地方人大常委会对任前承诺进行了电视、网络直播，还有的地方在报纸、网络上公开拟任人员的任前发言，大有“立此存照”的味道。这样及时、完整的公开，体现了国家权力对公民权利的诚意，也是地方人大“把权力关进制度笼子”的努力实践。 　　任前承诺的法律效力 　　任前承诺之所以让世人关注，绝不是因为承诺之词的华美动人，也不是承诺形式的别出心裁，其核心在于这是一份必须践行的履职誓言。如果说，任前承诺的含金量在于其践行性，那么保障其实践的关键力量就是法律。 　　宪法赋予地方人大常委会有“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”的职责。作为政府组成部门负责人，其任职承诺就是履行职责的一部分，也是对未来工作的规划和要求，自然属于“向人大负责、受人大监督”的范畴。地方组织法规定，地方人大常委会行使的职权有：“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”因此，如果有代表提出意见、建议，或是在工作中发现和收到人民群众对“一府两院”及其工作人员履职不力的意见和申诉，例如任前承诺没有兑现等，人大常委会可依法启动监督程序，督促其改正。 　　同时，对履职承诺的重视与践行，还是行政伦理的重要内容。我国传统文化一直强调守信践诺，所谓“商鞅悬木、一诺千金”就是讲权力施行者对公信力应有的态度。公务员法中明确规定公务员应“模范遵守社会公德”“全心全意为人民服务，接受人民监督”“忠于职守，勤勉尽责”“清正廉洁，公道正派”，这些硬性规定，与履职承诺的价值指向完全吻合。事实上，不少“一府两院”工作人员也意识到了任前承诺的伦理力量，如湖南省十