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建管对接博弈 　　与采取技术手段相对容易做到有章可循的水质、水量管理相比，南水北调一期两线工程建成后的运营管理体系设计，并不容易。 　　这一方面是源自中国历来的水利工程“重建设、轻管理”传统；另一方面，也因其涉及近百个地级及其地级以上行政区（受水区）的约2亿多人口，以及建设向管理过渡期间的多重利益主体，体系庞大复杂。 　　针对于此，国家层面有关运营管理的设计研究开始于2004年。包括国务院南水北调办政研中心，以及山东及江苏等地，从此开始了不同层级的制度设计。 　　但因牵涉中央及地方众多实体部门利益，各式各样的方案虽被逐一提交各个相关部门，但最终方案，至今尚未拍板。 　　《财经》记者多方采访获悉，之所以出现这种局面，以管理体系建设较为复杂的中线工程为例，是因为至少仍有三个方面的难题待解：一、工程具体层面的运营由谁承担，与主管单位如何衔接；二、原有建设体系如何平稳过渡；三、工程运营主体如何处理与其他相关利益方的关系。 　　而这种格局的麻烦之处在于，工程两头（水源区与受水区）都属于行政性水资源管理，水源区属于中央政府管理，受水区属于地方政府管理，而中间的调水工程运行管理应当属于独立的企业或者事业单位。两头都不能管理中间，中间更难涉足两头。 　　在这种情况之下，资源管理、工程运行管理、资产管理在何种运营管理体制下能够做到协调统一，并不容易找到答案。 　　“因为水是公共物品，管理水平和效率都比较低，各方都相信管理体制总有一天会出来。而相关部门每次开会也都说管理体制很重要，但每次都是原则性的，具体方案一直没有。”一位参与管理体制研究的学者称。 管理主体 　　因涉及解决资金筹措、土地征用、移民安置、工程建设、水资源配置与调度、资金还贷等跨部门、跨地区的行政事务等一系列问题，在整体规划阶段，对南水北调运营管理体制的考虑是： 　　一、国务院成立南水北调工程领导小组，主要负责协调和决策工程建设与管理的重大问题；审查批准工程的建设计划和调度运行规则，特殊干旱情况下的水量调度方案；制定水的“准市场”管理规则并监督实施； 　　二、按照现代企业制度的要求组建各个干线有限责任公司，由出资人代表组成董事会，作为项目法人，负责主体工程的建设、运行管理、还贷、资产保值增值，并依法自主经营； 　　三、沿线各省级行政区组建地方性供水（股份）公司，负责其境内与南水北调主体工程相关的配套工程建设、运营与管理，以及境内南水北调工程的供水与当地水资源的合理调配； 　　四、干线有限责任公司和沿线各省级行政区供水（股份）公司之间为水的买卖关系，并根据《中华人民共和国合同法》，签订供水合同，实行年度契约制。 　　这一设想实际涵盖了南水北调工程从建到管、从上到下的全部管理体制。但在落实到具体细节时，打了不少折扣： 　　首先，出于部门协调及地方利益相异等原因，统一的东线和中线干线有限责任公司并没有成立，地方的供水有限责任公司也至今尚未落实。 　　如此一来，南水北调供水契约的甲乙方都存在问题，原来规划的管理体制基础并没有建立起来，这也是南水北调工程目前在地方层面缺乏管理运营抓手的主要原因。 　　其次，2003年建设伊始，原先建管合一的南水北调工程领导小组的职能，也被国务院明确拆分为两部分： 　　其中的工程建设职能，由新设立的国务院南水北调工程建设委员会办公室（下称“南水北调办”）负责，它为正部级单位。 　　而根据同年8月国务院批复的南水北调办“三定”方案，“南水北调工程的前期工作和工程建成后运行的行政管理职能，则由水利部承担”（国办发[2003]71号）；2008年7月，国务院在批复水利部新的“三定”方案中再次明确指出，南水北调工程……建成后运行的管理职责由水利部承担（国办发[2008]75号）。水利部作为国务院水行政主管部门，负责南水北调工程水量调度方案的制定、监督和管理等。 　　而在2014年2月公布的《南水北调工程供用水管理条例》（下称《条例》）第四条中，对此的表述为：“国务院水行政主管部门负责南水北调工程的水量调度、运行管理工作。” 尘埃未定 　　《条例》第六条也同时指出：“国务院确定的南水北调工程管理单位具体负责南水北调工程的运行和保护工作。”并未最终确定具体负责工程运行的管理单位。 　　所以，《条例》公布后，对南水北调工程未来的运营管理，水利部和南水北调办意见仍不一致，并延续至今。 　　前者认为，南水北调工程的运行管理由该部负责，后者只负责建设，不应参与运营管理。 　　“它（南水北调办）现在的主要工作是抓紧规划和推进东线二期工程的上马，以及准备西线工程的建设。”一位相关知情人士告诉《财经》记者，但“它也在谋求未来把运行也管起来，变成长期机构”。 　　2013年时，针对是否准备参与后期管理这一问题，南水北调办主任鄂竟