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论城市群府际管理 　　摘要：城市群是当今城市组团式发展的一个新模式。城市群府际管理是为了实现公共政策目标和治理任务，以问题解决为取向，通过协商、合作等方式协调与管理政府间关系的一种行政视野。城市群府际管理的目标是发挥城市群的整体效应、实现城市群内公共事务的有效治理、协调城市群内府际竞争和冲突。为此城市群府际管理应该树立相互依赖、政府间共赢、平等的理念。城市群内府际管理可以通过创新政策法规、建立跨政府管理组织、构建城市群内利益整合机制、实施以城市群发展为目标的政府绩效考核制度来实现。 　　关键词：城市群；城市群府际管理；公共合作 　　中图分类号：F294 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）27-0001-03 　　现代社会生活的性质已经使政府间关系变得越来越重要。在当代日渐兴起跨地域的政府间活动以应对公共事务的扩大化现象时就出现了“府际管理”问题。特别是改革开放以来，随着中国城市群的初步形成，诸多公共管理问题也不断出现。城市群内部府际关系的协调就成为影响城市群发展和整体效用发挥的关键问题，因此，探索城市群府际管理很有必要。府际管理是为了实现公共政策目标和治理任务，以问题解决为取向，通过协商、合作等方式协调与管理政府间关系的一种行政视野。 　　一、城市群府际管理的目标 　　（一）发挥城市群的整体效应 　　城市群是先进生产力的载体，当代一些主要的高新技术产业，为了体现其重要的社会经济价值，大多聚集在发达的城市地区。“例如法国巴黎城市圈，人口占法国全国的18.9%，GDP占全法国的27%，公司总部占法国全国的38%，科研机构占法国全国的50%，投资额占26%，集中了2300家跨国公司，又是全球国际会议中心”[1]116。与单一城市相比，城市群对地区和国家经济发展具有明显的带动作用，法国著名经济学家弗朗索瓦.佩鲁认为，经济增长并非出现在所有地方，它以不同强度首先出现在一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的最终影响。城市群在区域经济增长中，可以首先形成区域增长极，再通过辐射效应带动其他地区的增长。发展成熟的城市群可以向外输出其经济能量，最终带动周边地区甚至整个国家经济的进步。但是，城市群的带动作用和经济能量的聚集以及作为先进生产力载体的作用，只有在其内部的协同效率达到最佳状态时才能够明显地显示出来。“根据国际经验，城市群内部的协同作用如果在自然状态下，其协同效率最大值不超过44%”[1]116，要提高城市群的协同效率，使城市群的整体功能得到最大限度发挥，需要在城市群内建立跨区域的权威机构行使决策、规划与管理权能。当前，我国城市群虽已初具规模，“但是就我国城市群发展的总体现状而言，加强其内部府际关系协调具有空前的迫切性。在各城市群，尽管内部城市间“竞合”、“竞融”势头强劲，但它们普遍陷于各自内部府际关系协调不力的困境，各城市群在关涉利益关系方面的协调并未取得实质性进展，城市群府际合作仍然踯躅向前。为此，探索城市群府际管理，有助于我国城市群内部的融合与形成城市群的整体效应。 　　（二）实现城市群内公共事务的有效治理 　　随着城市群的建设，诸多公共事务需要城市群内的政府联动处理。“由于我国在相当长的一段时间内实行高度集中的政治经济体制，各地方政府仅作为中央政府的一级派出机构来执行中央的各项政策，而没有本区域的地方利益。自政治经济体制改革实行分权制以来，尤其自实行分税制以来，地方政府的自主意识不断增强，地方利益日益突出，使中国各级地方政府在经济发展过程经常采用地方保护主义、恶性竞争等手段和方式谋得自身的发展，而不顾及其他地方政府的利益，从而导致中国各级地方政府过度关注本区域事务的同时，忽视了大量的跨区域公共事务治理，使跨区域公共事务成为阻碍区域经济协调健康发展的重要因素[2]，这种体制性遗留是影响城市群内公共事务有效治理的障碍，因此，城市群府际管理的目的是实现城市群内公共事务的有效治理。 　　（三）协调城市群内府际竞争和冲突 　　城市群府际管理的目标是协调府际竞争与府际关系的冲突。改革开放以来，“地方政府竞争是当代中国府际关系的重要内容”，地方政府在追求地方利益过程中，当制度健全时，这种竞争会走向维护公共利益的方向，当制度缺乏时，地方政府有可能无视公共利益，因此地方政府间的竞争存在着机会主义的可能性。在城市群发展过程中，需要在资源利用，公共服务提供和经济政策方面做到协调，如果过度竞争的趋势得不到协调，就有可能演化为政府间利益关系的冲突，造成城市群发展的迟滞。我国宪法和地方组织法中关于区域府际合作的具体规定几乎是空白，没有法律权威规范的地方政府关系，是造成各地方政府间利益冲突的制度性根源，也严重阻碍了区域发展的一体化。特别是涉及跨行政区的城市群，这种冲突如果不能得