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论城市群社会管理立法理念的转变 　　〔摘要〕城市群的形成与发展是我国城市化和城市区域一体化进程的一个重要表现。在这一过程中，许多城市间的公共事务需要在城市群层面上加以管理。城市群社会管理所针对的是需要城市群内各城市以合作方式来加以管理的公共事务或提供的公共服务。当前，协调性和探索性是我国城市群社会管理的两个基本特点。城市群社会管理离不开立法，由于存在相应的立法空白，在城市群社会管理这一问题上存在着非常充裕的立法空间。城市群社会管理立法需要明确相应的理念作指导。当下最重要的是实现立法理念从“控制”向“协调”的转变，为此，需要从外部和内部两个方面予以落实。 　　〔关键词〕城市化；城市群；社会管理 　　中图分类号：D922.2文献标识码：A文章编号：1008-4096（2013）04-0091-06 　　一、问题的提出 　　近年来，一系列区域性发展规划的出台，是对我国经济和社会发展模式的一种新探索。其中，城市群的发展及其规划是重要内容之一，而且这也契合了我国城市化以及区域城市一体化发展趋势的要求。从法学、公共管理学和社会学等视角出发，对城市群形成和发展中的问题进行研究，甚为必要。近年来屡屡为国家领导人在重要场合提及的社会管理创新问题，同样有着重要的现实意义和学术研究价值。那么，城市群发展与社会管理创新之间又有何关联呢？或再进一步，城市群的社会管理创新立法问题，在我国社会实践中是否为真实而非臆造的问题呢？ 　　一般而言，政府法定职权范围内的事项都属于社会管理的对象。从《宪法》关于政府职权的规定来看，在我国可以纳入社会管理范围的事项非常广泛。例如《宪法》第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察及计划生育等行政工作。所有这些行政工作都可以被视为地方政府社会管理的对象。而从宪法和法律关于社会管理的规定来看，在我国社会管理的主体主要是政府或行政主体，其他社会主体只是作为被管理对象而存在，这也是我国当下社会管理体制的最大特点。然而，国外许多国家的成功经验早已表明，实现良好的社会管理单纯依靠政府或公权力机构是不够的，甚至以政府为单一管理主体的模式本身存在着重大缺陷。那么，在政府或行政主体占绝对主导地位的情况下，实现社会管理制度的创新以及进行相应的立法，存在多大的可能性或创新的空间呢？或者说，在涉及城市群社会管理立法时，立法者如何才能实现社会管理的创新呢？ 　　本文的研究正是带着上述问题展开的。将城市群、社会管理和立法理念这三个看似没有直接关联的事物加以连结，所遵循的是这样一种逻辑：一方面，从地理空间上看，城市是社会管理的基本单元或主要承载者，在城市社会管理受我国行政和社会管理体制影响较深的情况下，处于形成和发展中的城市群或许可以在社会管理体制方面实现一定程度的突破；另一方面，现代化的社会管理所依据的应该主要是法制，并且是一种良好的法制，而良好法制的产生又主要是通过立法来完成。立法者在何种理念的指导下开展立法，对于法制的实践效果会产生根本性影响。概言之，城市群的发展是实现社会管理创新的重要契机，而城市群社会管理立法理念的选择又直接影响着我们在社会管理创新这条路上能走多远。 　　二、城市群社会管理的特点及其立法空间 　　1.城市群社会管理的特点 　　任何城市的发展不可能永远是封闭的，城市群的形成是城市化进程中的必然现象或必经阶段。城市群的出现与运行，必然伴随着一些新的问题需要解决，或在理论上，或在制度上，或在实践中，而这三个层面又往往是交织在一起的。社会管理问题存在于任何一个城市中，并且有些社会管理问题已经超越了城市的地域范围具有跨城市的属性，因此，社会管理问题同样是城市群在运行过程中所必须面对的一个基本问题。城市群社会管理最大的特点是不存在一个统一的政府或行政实体来负责社会管理，它以组成城市群的各城市社会管理职权为基础，需要各城市社会管理部门的合作与协调。笔者认为，对城市群社会管理问题进行研究有着重要意义：一方面，它不仅可以满足城市群社会管理的需要；另一方面，也可以从理论和制度层面为我国社会管理体制或机制的创新提供参考，甚至成为社会管理创新的重要突破口。 　　掌握城市群社会管理的特点，是开展相关问题研究或具体制度建构的前提。结合我国城市群形成的背景，以及城市社会管理的特点，笔者认为，城市群社会管理有两个基本特点： 　　第一，协调性。即城市群的社会管理不是依靠某个独立或统一的政府或行政主体来实施，而是建立在城市群内各城市有关社会管理部门合作与协调基础之上。根据《宪法》和《组织法》的规定，各城市之间（我们假定组成城市群的各城市处于同等的行政级别）不存在行政隶属关系，相互独立，依法行使各项经