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邻避冲突治理的困境、成因及破解思路 　　〔摘要〕 实践中，我国邻避冲突的治理面临着各种困境，主要表现为信任困境、参与困境和发展困境。造成困境的根源在于民众对政府的“高依赖、低信任”，政府的单向管理思维，一般民众无法对邻避风险作出客观评价。信息开放和公众参与是破解这些困境的根本途径，具体地说就是要求政府进行政策营销和政策对话，保障民众参与邻避项目的补偿回馈，专家要坚守独立性和中立性。 　　〔关键词〕 邻避冲突，邻避设施，信息公开，公众参与 　　〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）06-0067-04 　　随着公民环境意识的高涨和对自身权益的重视，民众越来越注重对生活质量的追求，因此一些具有污染性和风险性的设施就变得令人厌恶而经常成为民众反对的对象。“这类设施的兴建与营运经常成为当地民众进行激烈自力救济之问题焦点” 〔1 〕 （P1 ）。围绕这类由邻避设施而引发的邻避冲突一直是个“剪不断理还乱”的公共问题。本文试图对我国邻避冲突的特点及其治理困境进行分析，并提出相应的对策建议。 　　一、我国邻避冲突的治理困境 　　目前我国邻避冲突的治理面临着各种各样的困境，主要表现为信任困境、参与困境和发展困境。 　　（一）信任困境。在邻避设施的选址和兴建过程中，一个普遍的现象是民众对地方政府的信任低落，民众、地方政府以及工厂等利益相关方之间存在着信任鸿沟，以至于演变为信任困境。在转型期的中国，这种信任困境有持续加深之势。 　　首先是政府和厂商对民众的不信任。政府部门常常抱怨邻避主义是一种非理性的情绪行为。一方面，一些地方政府认为民众的邻避抗争是一种自私自利的行为。在地方政府的眼里，邻避设施的兴建是基于公共利益的需要，而民众的邻避抗争行为无疑体现了一种狭隘的个人利益观念。在某种程度上，政府存在的一个观念误区就是个人利益应该服从和让位于公共利益，因此民众应该积极地支持邻避设施的兴建，即使他们的利益受到了损害也应如此。另一方面，一些地方政府认为民众的邻避抗争是一种无赖行径。有的政府官员片面地认为，民众的邻避抗争属于无理取闹行为，其主要目的就是争取金钱回馈，甚至有相当多的抗争只是打着环保主义幌子，实质是勒索环保回馈的“环保流氓”。 　　其次是民众对厂商尤其是地方政府的不信任。在邻避问题上，政府深陷“塔西佗陷阱”，即政府公信力的削弱使得政府无论说的是真话还是假话，民众都倾向于认为政府在撒谎。由于一些地方政府长期以来对邻避设施造成的污染问题的漠视，民众对于政府和厂商控制污染的承诺和热情始终无法相信。政府总是力图使民众相信，邻避设施所造成的污染在技术的可控范围之内，不会侵害民众的健康。但是“看到的是恶心、闻着的是恶臭、听到的是吵闹”的现实与政府描绘的图景是一个巨大的反差，这种反差进一步撕裂了民众和政府的亲密关系，扩大了它们之间的信任差距。 　　（二）参与困境。这种参与困境首先表现为民众在邻避项目的环境影响评估方面的缺失。环境影响评估是邻避冲突化解的实质要件，只有在公众相信邻避项目不会造成较大的污染或这种污染在技术的可控范围之内时，才会真心地接受邻避项目。这就要求在环境评估中公众真正地参与，但是现实中大多数邻避项目的环境评估要么抵制公众的参与，要么就是一种虚假评估即在评估过程中并没有真正听取百姓的意见。 　　另外，邻避设施的选址和回馈等决策方面也存在公民参与缺失。目前我国的邻避设施在选址过程中大多仍然遵循“‘决定- 宣布- 辩护’的模式，在这种模式之下，初期依靠专家封闭决策，很少与公民进行互动。当宣布这种决策时，特别强调民众要具有公共精神，做一个‘友好邻居’。如果这种决策受到居民的质疑，政府则会聚焦于决策的论证和辩护” 〔2 〕 （P6-7 ）。在我国现阶段，这种由精英和专家进行评估，然后再告知或说服民众，有些甚至以公权力强迫民众接受的决策模式已经失灵。对于一些民众来说，邻避冲突更多表现为一种情绪性反映，他们不能接受的仅仅是在决定自己命运和前途决策上的失语和无力状态。 　　这种参与困境也表现为中立第三方的缺失。如前所述，民众与政府和厂商之间的信任鸿沟是造成邻避冲突的重要原因，因此引入一些具有较强的专业性、较高的公信力以及与冲突双方利害关系的独立第三方的介入，是修补民众与政府和厂商之间信任关系的重要途径。当地方政府成为冲突的一方时，往往缺失一个中立的第三方居间调解，并为其提供一个缓和冲突的对话渠道。 　　（三）发展困境。这种困境主要是指在短时期内无法实现两者效益最大化，不得不以牺牲某一方利益为代价来追求另一方利益的最大化。我国在很长时期的发展过程中，始终以经济发展挂帅的方式去处理各种社会问题，这就导致各地对经济增长和公众高涨的环保意识之间产生了激烈碰撞。在我国经济增长的模式没有得到