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关于农村基层治理中“乡政村治”体制评析 　　摘 要：改革开放以来，“乡政村治”体制适应了农民作为生产经营主体的需要；有助于乡村治理权力结构的合理化；促进了乡镇政权的民主化、规范化建设。而在具体实践中，当前我国乡镇政权与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，与法律规定的“指导关系”尚有相当距离。对于改革的走向，应该充分发挥农村基层党组织领导核心作用，在治理方式上由资源汲取型向资源支持型转变，由管治型向服务型转变，统筹城乡基层治理，在体制设计上，尝试由“乡政村治”向“乡村共治”模式转变。 　　关键词：农村；基层治理；乡政村治 　　中图分类号：D67 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）06-0001-02 　　改革开放以来，随着村民自治的发展，中国农村形成了“乡政村治”的治理格局。所谓“乡政村治”指乡镇政权是国家在农村的基层政权机关，代表国家行使基层行政权力；乡镇以下，实行以村民自治为公共参与主体的自治体制。它的实行，使得国家政权组织与农村社会关系有了一种组织化、具体化的特定表现形式。 　　一、“乡政村治”体制有效推动了农村基层治理的发展 　　1.“乡政村治”适应了农民作为生产经营主体的需要 　　“乡政村治”体制下的村民自治是以确认和保护村民公民权和村民个人权利为前提的乡村治理制度。有论者说：“以市场化为背景，对‘个人权利’的平等保护，正是‘村民自治’的本质所在。别于历史上任何一个时期乡村制度最显著的特点。”“在中国历史上，乡村政治的基本单元是家庭，个人不是政治关系的权利主体。而目前中国乡村实行的村民自治，立制的基本精神是以个人为主体，村民是以‘个人’这一身份进入乡村政治领域的。这种从家庭到个人的转变，体现的不只是一种政治单元的转变，更多的是对个人民主权利的承认。”[1]尽管这种制度成为真正成熟的社会制度将会是一个长期的过程，但由于它体现了现代民主的理念，因此必将不断发展下去，是不可逆转的趋势。 　　2.“乡政村治”有助于乡村治理权力结构的合理化 　　“乡政村治”作为一种划分国家和社会组织边界的制度安排，能够更好地提高乡镇政府的工作效率。依照我国宪法和地方组织法，农村基层政权到乡镇一级，国家通过政权系统内部的农村基层政权来与农村社会发生直接关系。农村社会不可能实现每个人都与国家直接对话，于是村委会就成为代表农村社会与国家交流的一种整合力量。和人民公社时期不同的是，那时国家基层政权（公社）与乡村社会的代表（生产大队）之间是行政隶属关系。村社组织的行政化造成一套自上而下的经济管理与行政管理网络，国家权力对乡村社会的管理达到前所未有的规模和深度。这使乡村社会自身的自主性受到约束，农民的积极性也随之日渐消失。进入新时期以来，国家实行村民自治，既是对过去历史经验的总结，又是顺应改革开放后农村出现的新形势。实行村民自治，实际上是对农村家庭联产承包责任制后，农村产权关系以及基于这种产权关系的其他社会的关系的确认。村委会起到了沟通农民和代表国家的乡镇政府沟通的桥梁作用，比如，在签订行政契约时，村委会就成为村民的代理人，代表村民与政府打交道。这就减少了国家与个体的农民打交道的成本，提高了政府的工作效率。 　　3.“乡政村治”促进了乡镇政权的民主化、规范化建设 　　以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要特征的村民自治使得村民当家做主的民主权利得到充分的实施。首先，村民自治中“四民主两公开”的推行，使得乡镇政府的决策过程受到影响，开始扩大决策的群众参与，从而增强决策的科学性和民主性。其次，村民自治的民主实践，引发了乡镇主要领导选举体制的改革探索，促使乡镇政府增强服务意识和公仆观念，由单纯管理型向管理和服务型转变。再次，在村民自治、村务公开的推动下，乡镇政府开始实行政务公开和财务公开，从而遏制腐败。另外，“乡政村治”也促进了乡镇政权治理的规范化。1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》和1998年通过的《村民委员会组织法》明确了国家政权组织与村级组织的制度性区分：即村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村委会开展的人民调解不具有法律上的强制性，村级秩序的维持主要依靠村民自我约束制度，如村规民约等；同时，乡镇政府与村委会不是上下级的行政隶属关系，而是指导与协助的关系，前者不得干预依法属于村民自治范围内的事项，后者协助前者开展工作。这种规定使得乡镇政权和村委会各司其职，乡镇政权不能再用行政命令的方式去处理村级社会的内部事务，而是站在更高层次、把更多精力用于区域内的经济与社会事业的发展。这和人民公社时期公社有权领导生产大队、生产队不同，也和撤社建乡初期乡镇政府对村委会实行直接领导不同。农村村民自治制度的建立和发展，给乡村社会带来了新的变化：村民自治