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相对集中行政处罚权改革探讨 　　一、从行业执法到跨部门执法: 城管职能无序扩张的现实 　　城市管理领域的相对集中行政处罚权改革的前身是20 世纪80 年代末开始的城建监察制度。为了加强城市管理，各级地方政府组建城建管理监察大队，从事城管行政处罚。后经国务院同意，由建设部统一管理全国城管监察队伍。 城建监察队伍的工作范围原则上与各地政府对城市建设主管部门及规划、市政、园林、市容环卫等专业行政主管部门规定的职责范围一致。 1992 年建设部颁布《城建监察规定》对于城建监察的定义、行政主管部门、职能范围、人员资格、执法行为规范进行了统一，城建监察大队执行城市规划、城市市政工程设施、城市公用事业、城市市容环境卫生、城市园林绿化五项行政处罚权，这是城市管理领域实施集中行政处罚权的雏形。在地方层面，也有地方政府进行集中执法改革的探索，例如北京曾经探索过公安巡警集中执法模式。 　　1996 年《行政处罚法》第16 条规定，“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，打破传统上条块分割的行业管理格局，城管执法体制改革因此展开。1996 年11 月，国务院批准北京市宣武区成为全国第一个城市管理领域相对集中行政处罚权的试点地区。从1996 年至2002 年，全国有北京、天津、重庆3 个直辖市和23 个省、自治区的79 个市进行了相对集中行政处罚权的试点。2000 年9 月8 日，国务院办公厅下发《关于继续做好相对集中行政处罚试点工作的通知》( 国办发[2000]63 号) ，对加强试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定，进一步明确了试点工作的方向。2002 年8 月22 日国务院颁布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》( 国发[2002]17 号) ，明确:“国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。” 　　国发[2002]17 号文件的下发，标志着试点工作的结束，各地进入全面推进阶段。从2002 年之后，省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作，不再使用试点字样; 以前国务院批准试点的地方，将相对集中行政处罚权正式作为地方政府依法开展的一项常规工作。国务院办公厅2002 年10 月11 日转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见》( 国办[2002]56 号) ，明确要求按照《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》( 国发[2002]17 号) 的有关规定，做好综合行政执法试点与相对集中行政处罚权有关工作的相互衔接，确保各项行政执法工作的正常开展。2003 年2 月21 日中央编办和国务院法制办联合下发《关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作有关问题的通知》( 中央编办发[2003]4 号) ，就推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点这两项工作进行区分，就二者之间的衔接协调和贯彻落实进行部署。城市管理领域由行业执法体制发展到跨部门综合执法体制。随着改革的深入，传统的条块分割的行业管理与跨部门综合执法之间的矛盾愈发突出，横向上行政处罚权跨部门集中的原则不清导致城管机关权限无序扩张，居于权力链条末端的处罚权与居于前端的许可权严重脱节。 　　二、跨部门集中行政处罚权的原则 　　哪些领域的行政处罚权可以集中，是确定城管机关权限的理论基础之一。权力的集中和分立都不是绝对的，集权和分权是对立统一的。没有绝对的集权，也没有绝对的分权。对于行政处罚权的运行来说，集权和分权都是必要的，二者的目标都是实现行政系统的有效运转，实现对社会秩序的良好治理，实现对公民合法权益的有效保障。如果相对集中行政权只片面强调集中，不以法治原则为核心，行政权力可能因集中而滥用。集中行政权力的原则必须与实行权力制约和分解的原则紧密结合起来，相对集中的各个权力之间要合理配置。从理论上看，决定权限集中行使还是分立行使的原则有以下几点: 　　( 一) 特定的专属管辖不宜集中对于法律、法规明确规定由某个机构专属管辖的职能不应当集中。例如《行政处罚法》明确规定限制公民人身自由的处罚权由公安机关行使。对这样的权力就不应集中行使。此外，国办发[2002]56 号文件也有规定:“中央垂直管理的海关、国税、金融监管、出入境检验检疫等部门和涉及国家安全与需要限制人身自由的行政执法工作不列入试点范围。” 　　( 二) 围绕核心事务整合职能城市管理含义宽泛，广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治的、经济的、社会的和市政的管理。如果从广义上理解，一个城市中很多事务都与城市管理相关，如果集中行使行政处罚权，城管机关权限范围过于宽泛，无法实