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从政府和市场的关系看行政指导的性质和特点 口胡盛仪 陈 丹(湖北省社会科学院政法研究所 武汉 430077) 摘要：随着社会主义市场经济的进一步深化，我国政府职能由无限政府转向有限政府， 行政指导这样的服务行政功能也日益凸现出来。本文应用公共选择理论和新制度经济学等 相关理论的全新理念，从政府和市场的关系出发，对行政指导的本质、特点和性质作出新 的诠释。以期得出有价值的理论观点和政策性结论。 关键词：行政指导；公共管理范式；非正式约束 中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2005)01-0020-05 随着社会主义市场经济进程的不断深入和行 涵的理解充满争议。 政法制的日益完善，我国政府职能由无限政府转 有一点可以肯定，几乎所有实行市场经济体 向有限政府，政府行政管理范式由计划经济条件 制的国家，特别是德国、法国、美国、英国、澳 下管制型政府向市场经济条件下服务型政府过 大利亚、日本、韩国等发达和后发达市场经济国 渡。因此，行政指导这样的服务行政功能便日益 家，无论具体经济模式如何，都已经在实施不同 凸显出来，并受到理论界和实务界的高度关注。 程度、范围和深度的政府干预基础上，进一步注 但是，迄今为止，学界对行政指导这一重要问题 意采用更为柔软、灵活和有效的行政活动方式， 的研究成果不太多，研究尚不成熟。本文拟从政 包括适度地将行政指导作为重要的行政管理手段 府和市场关系问题出发，对行政指导的本质、特 和方法，并在各国经济发展中发挥着愈来愈重要 点和性质进行全新的诠释，以期得出有价值的理 的作用。如欧美各国普遍实行 “农业保护措施”； 论观点和政策性结论。 德、法、日等国在战后曾采用过制定协商性、指 导性经济计划、产业政策，发布行政信息，提出 一 、 行政指导是平衡市场调节和政府 经济调整建议等广义行政指导范畴的一些较为柔 干预关系的全新公共管理范式 和的行为方式；二战之后法国的计划署、韩国经 济企划院、日本的经济企划厅和通产省、瑞士的 作为正式的法律术语，行政指导一词首先出 国民经济部、英国的全国经济发展委员会等等， 现在战后日本。目前，在欧美各国，行政指导多 在经济管理中曾扮演过或仍然扮演着行政指导者 称为非强制性行政行为或非正式行政行为。在德 角色。其中，日本各级行政机关在二战后较普遍 国。较多的提法是 “非正式行政活动”或 “简便 地将行政指导运用于经济管理，实行积极而又柔 性行政活动”，其对应于行政命令；在 日本， 和的经济管理方式，取得了显著成就，推动了社 1993年 11月 12日由日本国会通过的 《行政程 会经济长期快速的发展。日本国内外学者普遍认 序法》第1章第2条专门对行政指导作了明确的 为，战后日本在各方面压力下比较成功地实现了 定义，该法典将行政指导与行政处分并列，从基 从国家对市场进行直接管制为特征的统治经济， 本行政程序规定角度列出专章规范行政指导行 转变为以市场价格机制为核心、国家适度干预为 为。在中国大陆，近20多年来制定的一系列法 特征的现代市场经济体制，乃是其经济成功的制 律规范中也有不少关于行政指导的一般性规定。 度性因素。而在此基础上推行的富有成效的行政 如 1999年 11月24日通过的 《最高人民法院关 指导制度，即实行所谓 “市场经济+行政指导” 于执行 (中华人民共和国行政诉讼