机管局应如何规划扩建香港国际机场.doc

興建第三跑道 ─ 如何達至社會共識？ 香港中文大學航空政策研究中心 馮嘉耀、袁志樂、陳家欣 本文以〈興建第三跑道─如何達至社會共識﹖〉為標題，刊於O一一年九月一日的第P34 前言 《香港國際機場2030規劃大綱》的諮詢已進行了兩個多月，香港機場管理局(機管局)期間舉辦了巡迴展覽、公眾論壇、專家小組和持份者會議等活動，以加強公眾對規劃大綱的了解，並聽取大眾和持份者的意見。機管局及業界指出，興建第三跑道，可增加香港國際機場的客貨運處理能力，以鞏固香港作為國際航空樞紐的地位，從而為香港帶來龐大的經濟效益。可是，諮詢文件的內容，仍未能說服部份持份者支持該方案。根據新聞媒體報導，一些持份者如環保團體、東涌居民及政策關注小組等，提出不少批評：一、機場擴建是一項重要的基建項目，故現時三個月諮詢期過短；二、機管局於諮詢開始時，並未有全面披露資料，如顧問公司的研究報告；三、質疑諮詢文件內數據的準確性；四、並未進行全面環境評估；五、諮詢文件側重計算第三跑道的經濟效益，但没有量化社會成本；六、機場擴建的融資問題還沒有作深入討論。 機管局的諮詢快將終結，其後便進入正式規劃階段。若是次諮詢不能令各持份者滿意，他們的反對聲音和行動，可能令整個擴建工程延誤。可惜的是，經過兩個多月的諮詢，機管局與部份持份者之間還未能建立起互信的基礎，而雙方的矛盾和分歧仍然存在。中大航空政策研究中心在本年五月，訪問法蘭克福機場及德國航空航天中心(DLR)，以了解當地機場興建第四跑道的成功經驗(詳情請參考於二零一一年八月十三日在信報財經新聞刊登的《本港機場擴建借鑑德國成功經驗》)。總結該機場擴建的經驗，我們認為推行這類大型基建項目時，機場與持份者須建立一個相互信任的關係基礎，保持持續的溝通，並進行公開和理性的討論：一、要贏得各持份者的信任，機場須於諮詢初期，便主動盡量提供足夠資料給持份者參考，並讓他們有充份的時間了解和表達意見；二、在諮詢過程中，機場必須對持份者所提出的所有意見，進行跟進，並作出適當回應。如有需要，雙方可繼續就質疑和意見，進行理性討論；三、諮詢完結後，機場亦可繼續與持份者保持溝通，及讓持份者對其後的規劃和工程進行監察及提供意見。我們希望分別從規劃與諮詢、施工期間及第三跑道運作這三個階段，討論機管局可如何增強與持份者溝通及讓持份者共同參與，以令整個機場擴建計劃順利進行。 一、 規劃與諮詢 機管局可於諮詢期開始時，便盡量公開有關擴建工程的研究報告，以令持份者詳細了解當局就有關工程所進行的研究內容及其結果。若機管局選擇不公開部份研究資料，他們有責任向持份者解釋原因，以作合理的交待。從法蘭克福機場的經驗，要加強機管局與持份者的互信關係，及為以後的討論建立起一個公平及開放的基礎，在諮詢過程中，對於持份者所提出的所有質疑和建議，機管局須作出跟進和回覆。如持份者對回覆仍有不滿，討論應繼續進行。若有需要，機管局可考慮委託獨立機構，進行一個彼此信服的研究。所有的質疑、建議、跟進、回覆和研究報告，機管局都須妥善整理，並盡量公開，讓所有持份者和公眾了解整個討論過程和內容，以作判斷。 在這次諮詢過程中，部份持份者認為機管局應考慮各不同方案的效益和成本(包括建築工程、市民健康、環境破壞等)。但是次機管局在評估第三跑道的貢獻時，只強調第三跑道帶來的經濟效益，並沒有量化該方案對市民健康的影響和環境破壞的成本，令公眾因資料不足而未能有全面的了解。根據一份對希斯路機場興建第三跑道的研究報告，若把社會成本計算在內，該工程的成本將大於效益。機管局可考慮委託獨立機構，商討如何把興建第三跑道的社會成本量化，持份者便可根據更全面的效益和成本資料，與機管局進一步討論。 二、 施工期間 興建第三跑道的工程會涉及大規模的填海和建設，從而破壞鄰近環境(其中包括海洋生態)。機管局雖已就興建第三跑道作初步的環境評估，但環保團體認為機管局並未提供全面及準確的資料。同時，這些團體認為，機管局應在現階段作更詳細的環境評估。我們亦認同機管局有責任讓持份者清楚知道，興建第三跑道將會對環境帶來什麼程度的影響，讓機管局和持份者一起共同討論，如何在成本、經濟效益和環境破壞之間進行取捨。 在正式施工前，機管局可與持份者，特別是環保團體及相關專家，一起討論施工程序、方法、環保標準要求(如在施工期間的污染物濃度)、違反標準要求的罰則等，以及研究如何補救及補償因工程而對環境所造成的破壞。施工期間，機管局亦可透過不同的途徑，定期向外公佈工程的進展及影響狀況。同時亦可邀請環保團體一起監察整個施工過程，確保工程是在符合大家協議的環保標準進行。這些安排，不但可增加雙方的互信，亦能利用持份者的專業知識，對施工方法及修補因工程造成的環境破壞，提供不同方案。另一方面，這亦可盡量減少持份者因不滿工程，而作出激烈的行