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对我国土地整理产业化的探讨 淮安市土地开发事务所 吕 强 吴森 土地整理产业化是在我国当前社会经济条件下实现土地利用方式根本转变的一种有 效形式。在政府资金有限、国家投入机制尚不完善的情况下，产业化经营为土地整理寻找 到一条资金良性循环的有效途径。目前，对土地整理产业化还没有明确而权威的定义，但 可概括为：通过对土地资源的综合整治和优化配置，实现土地资源开发整理的专业化，市 场化和社会化，促进土地资源产业从前期规划设计、中期项目实施到后期开发建设全过程 的一体化，提高土地资源的集约利用程度。也就是说，是让土地整理工作形成滚动式发展 的一种土地资源产业良性发展机制。本文仅对以农用地为目标的土地整理产业化谈一点 粗浅的看法。 一、当前土地整理工作的运作现状 尽管现代意义上的土地整理在我国开展时间并不长，但通过试点及各地的探索，土地 整理的实践已取得了初步经验并基本上形成了三种模式，一种是“政府立项、招标实施”的 模式，即政府立项后对项目进行公开招标，由中标单位负责实施。这是大多数地区采用的 一种模式；一种是“政府立项，政府实施”的模式，即由政府或其下设机构组建造地公司，负 责项目的立项、实施以及后期管理等。这种模式由于易滋生腐败，已失去了推广价值；一 种是“政府立项、企业运作”的模式，即通过培植和发展各种形式的造地公司，接受政府或 建设用地单位委托进行土地开发整理，建立土地整理储备库，以出售新增耕地折抵的建设 用地指标、收取耕地开垦费、新增耕地租赁经营、发展高效农业等方式获取土地整理收益。 这是一种前景看好的土地整理模式，也是土地整理产业化的一种探索，在建设用地整理方 面已有运作成功的个案，但在农用地整理方面还有待进一步探索。 二、现有土地整理模式存在的问题 1、筹资渠道单一，融资难度大 我国目前的土地整理工作基本上还是以行政推动为主，参与的主体是政府或政府委 托的有关机构。采取由政府投入、实施、管理于一体的模式其好处是便于对土地资源的统 一管理，尤其对土地这种稀缺和不可再生资源，政府可通过行政手段实行统一开发管理。 但是这种由政府统一包揽的运作模式其最大的缺陷就是单一依赖政府出资，筹资渠道单 一，融资难度大。土地整理的目的是为了实现耕地资源的有效配置和合理利用，改善农业 ·—-——175·--—— 江苏省土地学会土地学术年会(-0o二年度)论文集 生产条件和生态环境，这就决定了土地整理是一项长期的、不断从低级向高级推进的工 作，其资金投入也将随着土地整理深度和广度的增加而加大，单靠财政渠道已不能满足土 地整理工作的健康发展。 2、资金回收周期长，不利于工作的开展 土地整理要获取最大效益，要考虑的首要问题就是时效性，资金不能按时到位，势必 影响工程进度和工程质量。土地整理项目资金的投入和效益的产生之间有一个时间差， 为实现滚动开发，就需要缩短时间差，尽可能做到当年投入，当年收益。但目前由于制度 的约束，各地从用地单位办理农用地转用手续、缴清耕地开垦费到土地整理具体实施单位 拿到这笔占补平衡资金需要一年甚至更长时间。这在一定程度上对土地整理项目的实施 产生了阻碍作用，影响了滚动开发。 三、实行土地整理产业化的意义 1、拓宽了筹资渠道 土地整理实现产业化运作，项目资金的筹集由实施项目的企业负责，企业可以借助银 行信贷方式和引入社会资金，通过土地整理的滚动开发，实现资金的保值和增值，不再单 纯地依赖政府，一定程度上减轻了政府的压力。 2、可以培养一支专业化的施工队伍 日前多数地区土地整理项目的实施都不是由专业的土地整理队伍操作，基本上都是 水利工程队或者建筑业的土方施工队。随着我国经济建设的发展及工业化、城市化进程 的加快，还要占用大量的耕地，而宜耕后备土地资源的开发受到数量少、质量差、开垦难度 大和生态环境问题等因素的限制，潜力非常有限。而且，随着土地整理向广度和深度的发 展，整理的难度将越来越大，因此，必须有一支专业化的土地整理施工队伍，才能保证土地 整理事业健康、持久、有序地发展下去。土地整理产业化的发展，必将衍生一支专业化的 施工队伍。 四、土地整理产业化的前景 土地整理是人类社会利用自然和改造自然的措施，是社会经济发展到一定阶段，解决 土地利用问题的必然选择。“人均土地少、耕地后备资源