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244 江苏省土地学会2003年度土地学术年会论文集 对深化集体土地使用制度改革的思考 沈建荣 (苏州市国土资源局 苏州215006) 苏州市自1996年采用“国有、集体两种产权，同一市场，统一管理”，实行集体建设用地使用权流转 办法以来，全市80％以上的集体建设用地已入市流转，累计用地总量超过12万亩，占年均建没用地总 量的28％。流转办法的实施，既有效地盘活厂集体存量土地，提高了土地的利用率，降低了建设用地的 一次性投入成本，促进了地方经济的发展，又大大地压缩了建设项目对耕地的占用量，对保护有限的耕 地资源起到了积极的作用，较好地缓解了“吃饭”与“建设”的矛盾。 2002年6月，苏州市政府出台了《关于开展城镇规划区内集体建设用地使用权流转试点的实施意 见》，对96年实行的办法在制度上又作了进一步的创新和完善，一是在继续执行96年集体建设用地流 转办法的基础上拓展了流转的范围，二是将集体经济组织和农民在土地上应得的收益具体化，保护和 体现了土地所有者及使用者的合法权益。这一借鉴“圈外”集体土地流转的成功经验做法，在城市规划 区内试行“两种产权、同一市场、统一管理”模式的举措，较及时地适应了市场经济高速发展和城市化进 程不断加速的新形势，既符合城市规划区内农民集体建设用地资产潜力与利用价值日趋显现、交易活 动开始活跃的新情况，又符合市场经济条件下进一步深化土地使用制度改革的客观要求。 土地是人类赖以生存主要的生产资料，对于农民来说失去了土地，就意味着失去了一切。因此，我 们进行集体土地使用制度改革，其核心的问题就是要解决农民的问题，在利益上必须向农民倾斜，切实 体现和保护农民作为集体土地所有者、使用者的合法权益。以建设用地流转为重点的集体土地使用制 度改革，苏州市虽已运作多年，但总体上看发展还不平衡。除一些地方领导出于利益驱动，认识上不够 到位和指导思想存在差距外，在工作机制上还不同程度的存在许多矛盾和问题。 总结回顾几年来集体土地使用制度改革，实行集体建设用地流转工作的实践，我认为：当前农村集 体建设用地使用权流转工作存在的难点问题，主要体现在以下三个方面：一是集体建设用地所有者主 体还不够清；二是集体建设用地使用权权能不甚明了；三是集体建设用地流转在某些环节上还不够畅。 尤其是目前法律法规相对滞后，对集体土地所有权权利设置的不完整、权利内容的不全面，一定程度上 限制了集体土地所有者对其所拥有土地的处分权和收益权的行使；在管理上，国家对土地管理权与土 地所有权的界定不清，致使集体所有土地的产权代表不清，造成集体建设用地流转受到了诸多限制。 为此，我们应按照市场经济规律和wro规则的要求，从确定流转原则、设定产权主体、明晰产权权能、 规范流转机制、完善分配体系等环节入手，进一步强化农村集体建设用地使用权流转管理，逐步建立完 善国有土地上与集体土地“两种产权、一个市场、统一管理”一体化的运作机制和管理体制，从而促进农 村集体建设用地的集约利用和优化配置，促进耕地保护工作，为实现真正意义上的城乡土地统一管理， 政府对土地供应总量的有效调控和统一供应，促进土地要素市场健康、稳定、有序发展奠定坚实基础。 1 始终坚持流转基本原则 坚持农村集体建设用地使用权流转原则，关系到集体建设用地流转的方向。我认为，集体建设用地流 转，应认真把握以下六条基本原则：1．自愿和有偿的原则；2．控制新增建设用地和盘活存量建设用地相结 合原则；3．土地利用总体规划、城市和村镇规划先导的原则；4．地政统一管理和土地市场准入原则；5．保 护集体建设用地所有者和使用者合法权益的原则；6．充分体现公平、公正、公开及效率优先的原则。 2必须正确界定产权主体 农村集体建设用地的所有者产权主体的设定，是集体建设用地使用权流转的前提。根据现行土地 土地权属类 245 管理法律法规的规定，并结合集体建设用地形成的不同过程，一是应将现有存量农村集体建设用地的 所有者分为二个层面。1．乡镇为兴办企业、投资建设各类公共设施而经批准使用的农村集体建设用 地，其土地所有者原则上应确定为乡镇农民集体(乡镇集体经济组织)；2．村兴办企业、投资建设的各 类公共设施及个体工商户经批准使用的农村集体建设用地，其土地所有者应确定为村农民集体(村民