公共财政;化解我国财政风险的思路初探.pdfVIP

固 四坎凡咆， 犯 ， 撕政，丫『《] 中央财经大学学报 1998年第9期 I 『1 I 公共财政：化解我国财政风险的思路初探 趔茎孽 袁星侯 一2 一 个社会的风险有多种形式，如自然风险(地震、旱灾、水灾等)、经济风险(债务风险、通货 膨胀等)、政治风险(政局动荡等)等。自然风险往往是人类现有力量难以抗拒的，而经济风险 相对于单个经济主体而言，则可以通过种种途径予以转移或分散，如保险、期货市场上的套期 保值等，但对整个国家和社会来说．上述风险最终会综合为财政风险。从历史上看．各类风险 无不与财政有关。这几年．我国出现的洪涝灾害都不同程度地引起财政减收增支．拿经济风险 来说，更是如此．国有企业亏损的弥补，银行呆帐的核销等．都离不开财政支持(负担)。自然风 险、经济风险等诸风险累计到一定程度，就会转化为财政风险。“赤字债务化．债务消费化”即 是当前财政风险日渐增大的表现。本文所谓财政风险，是指财政不能提供必要的财力，致使国 家机器不能正常运转的可能性。 一 、 财政风险成因透视 经分析归纳，我们认为当前我国财政风险的成因主要有内外两方面。 (一)财政风险成因的外因分析 其一，国有企业缺乏活力，投资失控和低效导致了财政风险乘数效应。搞好国有企业改 革．增强国有企业活力．不仅是重大的经济问题．同时也是重大的政治问题，这是全社会包括理 论界形成的共识。现实的状况是：在财政陷入困境的同时，国有企业也陷入了高负债、低效益 的困境。这不仅从根本上制约了财政状况的好转，而且造成了财政风险放大的乘数效应。国 有企业亏损严重 一方面使财政收入增长乏力；另一方面又使国家财政亏损补贴增大。从帐面 上看．财政用于企业的亏损补贴从1991年的510亿元下降到1996年的352．51亿元，实际是 将补贴部分地转移给了银行，银行不良资产增加，减少了银行上交的利税，形成的金融风险 最终又会转化为财政风险。 同时，国有企业改革引发出的一些社会问题．实际上也由财政负担。近年来．国有企业 改革力度加大，企业破产、兼并．职工下岗、失业现象增多。据估算，目前全国下岗失业职 工和富余人员约2200万人，而社会保障体系尤其是失业保险制度尚未建立起来，失业职工 的生活问题只能靠政府救济．由财政负担 从投资角度看，一方面，国有企业为生产经营资金不足问题所困扰，另一方面．国有企 业投资失控和低效的现象却又大量存在。1995年全社会固定资产投资为20019亿元。其中 J l5 … 一 』_ 国有单位投资10898亿元，占固定资产投资的54 4％。国有单位投资中，预算内投资为544 亿元，仅占国有单位投资总额的5％，自筹和其它投资达7038亿元，所占比重约为64．6％。 除预算内投资有较严格的用向安排外，国有单位投资大多用于建别墅、酒楼、炒地皮等泡沫 经济中或重复建设 这表明国有单位投资处于严重宏观失控状态，不仅扭曲了经济结构、增 大了宏观经济的不稳定性，也使财政风险剧增。 其二，利用外债和引进外资失控，可能使一国财政风险演变为经济主权丧失的风险。按 债务类型划分，外债可分为外国政府贷款、国际金融组织贷款、国际商业贷款和其他等四方 面。1979年政府向国外借款35．3l亿元以来，我国引进外资和利用外债规模迅速增大。目前 在发展中国家中，我国吸收的国外直接投资居第一位。国家外债余额1991年为605．61亿美 元，1993年为835．73亿美元，1995年为1065．90亿美元，1996年为1162．75亿美元，中国成 为发展中国家继巴西、墨酉哥之后第三大债务国。应该说，引进外资对我国经济发展的确起到 了积极的促进作用。但是也应看到，在引进和利用外资的过程中，尤其在外资管理上存在条块 分割、各自为政、缺乏全国统一的规划和战略等同题．表现在各地方、部门对借款考虑得多，对 还款考虑得少；重视招商引资，轻视消化吸收能力的提高。据统计．1985年至1993年问，中央 各部委借外债的比重平均在70％以上．最高的1985年甚