分税制改革引发的土地财政与土地城市化之反思.pdfVIP

2011年第3期 湖南行政学院学报 (双月刊) No．3．201l (总第69期) J0URNALo聊 7NAN^DM S1fRATIONINSTITITE CeneralNn69 · 经济研究 · 分税制改革引发的土地财政与土地城市化之反思 黄爱东 (中共厦门市委党校，福建 厦门361027) 摘要：我国分税制改革的不彻底性表现在，仅仅在中央和省两级实行分税制框架，而省以下的各级地方政 府则未进入分税制状态，导致地方政府财力与事权严重不匹配。与 “土地资本化”相辅相成的 “土地财政”便 应运而生。以 “土地资本化”为主要原动力的城市化，必然导致 “土地城市化”凌驾于 “人 口城市化”之上，出 现土地城市化大大快于人 口城市化，以及农 民工难以转化为市民，使我 国的城市化被扭 曲为 “半城市化”。 关键词：分税制改革；土地资本化；土地城市化；土地财政 中图分类号：FD 文献标识码 ：A 文章编号：1009—3605(2011)03一oo94—04 始于 1994年的分税制改革以及 1998年的房地 的做法。因为市场竞争要求财力相对分散，而宏观 产改革，启动了 “土地资本化”驱动城市化的我国城 调控又要求财力相对集中。这种集中与分散的相互 市化新阶段。我国的城市化进人快速发展的轨道。 关系，反映在财政管理体制上，就是中央政府和地方 与 “土地资本化”相辅相成的 “土地城市化”，导致我 政府之间的集权与分权关系。分税制是按照税种划 国人 口城市化明显滞后于土地城市化，并出现了近 分中央和地方收入来源 的一种财政管理体制。分税 两亿在城市打工的农民工群体，面临着难 以转变为 制的实质就是为了有效处理中央政府和地方政府之 市民的困扰。农民工是城乡二元结构体制在城市的 间的事权和财权关系。通过划分税收，将税收按照 缩影。 税种分为中央税和地方税 以及共享税的一种财政管 理体制。 一 、 不完善的分税制改革导致财权事权不匹配 分税制是一种合乎市场经济要求的管理体制。 1994年的分税制改革，力度之所以如此之大，是 但是我国的这一改革带有鲜明的渐进式改革以及与 因为中央财政已经被逼近无路可走，到了难 以为继 其相联系的过渡性质。也可以说是一种不彻底的改 的地步。始于 1980年的分灶吃饭的财政体制改革， 革。这突出表现在中央和省实行分税制框架，但是 财政实行包干体制，其所显现出来的一个后果，就是 省以下还有四级政府 ，却未能进入分税制状态。中 中央财政 日趋紧张，到 1990年，中央政府 已先后 3 央和地方共享的税，比如增值税的25％，以及其他 由 次向地方政府借钱，日子过得异常艰难。正是在这 地方掌握的各种税，如何在地方四个层级划分，并没 种背景下，启动了分税制改革。所谓分税制是指在 有作出明确的界定 。我国的行政体制通行的是下级 各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上， 服从上级，这就必然在各级政府问造成层层传递，造 按照事权和分税制财权相统一的原则，结合税种的 成所谓财权 “层层上收”的效应。目前流行的顺 口 特性，划分中央和地方的税收管理权限和税收收入， 溜：“中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强，县级财 并辅以补跏l生的预算管理体制模式。分税制是符合 政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爷叫娘。”作为带有明 市场经济原则和公共财政理论要求的，是市场经济 显集权化倾向的财税改革，分税制所带来的直接影 国家运用财政手段对经济实行宏观调控的较为成功 响就是中央和地方的财力分配苦乐不均。从收人角 收稿 日期：2011—02—25 作者简介