分税制、财政压力与政府“土地财政”偏好.pdfVIP

莩JI：’群右 2010年第10期 经 济 学 管 理 学 分税制、财政压力与政府 “土地财政偏好 罗必 良 摘『 要1分税制 导致 了地 方财政收入和 支出间的 巨大缺 口；而地方财政压 力所 引发 的工业化与城市化冲 动 ，形成 了普遍 的 “占地竞赛”。获取 “土地财政”成为政府 的普遍 “偏好”。分税制进而地方财政压力导致 了对土地 的掠夺 ；有必要对政府的 “土地财政 ”进行测算 ；以阐明农地为什么会成为掠夺 的对象。改善分税 制的制度设计 ，强化地方政府预算外和预 算资金 收入 的约束和规制 ，特 ,51】是变革农地 产权 制度 ，推进 农民土 地权利 的法律保障 以及 对农 民行使 产权行为能力的保护 ．是 改变 “分税 制”一财政 缺 口一土地 财政～农 地流 失运行逻辑 的 关键 关『键词1分税制 土地财政 农 地流失 产权模糊化 [中图分类号]F301．0；F810．2 [文献标识码]A [文章编号] 1000—7326 (2010)10—0027—09 一 、 分税制与地方财政压力 新中国成立以来 ，我国的财政税收体制发展大致可以划分为三个 阶段 ：第一阶段从建 国后到 1978 年之前，主要实行统收统支的财政集中体制 ；第二阶段从 1978年到 1993年 ，中央政府逐步放权 ，实行 分成和财政包干体制；1994年分税制改革之后进入第三个阶段。ll】体制变革的一个基本路径就是财政分 权 。 所谓财政分权，是指财政资源在各级政府间的分配，是中央政府给予地方政府一定的税收权和支出 权的责任范围，允许地方政府 自主决定其预算支出规模和结构。 1994年分税制改革最直接的原因来源于两个 比重 的失衡 ：第一个是财政收入在 国内生产总值中的 比重由 1979年的46．8％下降为 1993年的31．6％。原有的制度安排难 以保证财政收入随着经济的增长而 增长 ；第二个是中央财政收入在财政总收入 中的比重过于偏低 ，难以保障国家对宏观经济的调控能力 。 这迫使中央财政不但要靠地方财政的收入上缴才能维持平衡 ，而且还在 1980年代两次通过设立 “基金” (分别是 “能源交通基金”和 “预算调节基金”)向地方政府 “借钱”。[21 分税制改革之前 ，地方财政收入在总财政收入 中的比重接近 80％。但是 ，分税制改革后 ．这一 比重 迅速下降到45％左右。而地方财政支出的比重则从 1978年的52．6％上升到2007年 的76．9％。与此同时． 中央财政的自给率 由1993年的0．78陡生为 1994年的 1．84；而地方财政 自给率则 由 1993年的 1．00猛降 为 1994年 的 0．24 (见 图 1) “财权上移”、 “事权留置”，一些本应 由中央或上级政府承担的责任 。却层层推给了基层政府 ，导致 本文 系教 育部哲 学社会科 学研究重大课题攻关项 目 (09JZD0022)的阶段 性成果。 作者简介 罗必 良，华南农业大学经济管理学院院长、教授 、博士生导师 (广 东 广州，510642)。 一 27— + 中央财政 自给率 + 地方财政 自给率 i-．- )! —．二 雯坌堡!塞堂 !堡{ 图 1 l953-2007年 中央与地方预算 内财政 自给率 图2 1953-2007年我 固财政分权曩I算 数据来源 ：根据 国研网统计数据库 (http：／／www．dr． 数据来源：根据 国研网统计数据库 (hnp：／／www．dr— cnet．eom．cn／DRCNET．Channe1．Web)有关数据计算。 enet．oon1．en／DRCNET．Channe1．Web)有关数据计算。 注 ：(1) 中央财政 自给率=预算 内中央财政 收入 ，预 注 ：(1)财政分权 (收入)指标=预算 内地方财政 算内中央财政支出。 总收入 ／预算内国家财政总收入