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农村组织与农地制度研究誉至圈隧 重视落后地区农村公共投资 增加农民收入 石大立 (广东省农业管理干部学院，广东广J,i、I 510640) 摘要：落后地区农村公共投资严重不足，这是其经济发展缓慢的一个重要原因。由于各 种公共物品的特性不同，就要分别选择不同层次、不同方面的投资主体；有一些准公共物品 的生产，除了政府投资的外，还要激励民间社会资金来投资，以解决其供给不足问题；此 外，不同的投资方式对于改善公平状况有不同的效果，所以正确的选择是在效率和公平之间 进行恰当的平衡。 关键词：公共物品效率公平 一、落后地区农村公共投资严重不足原因与投资主体的选择 落后地区农村经济、社会的发展与公共物品的供给密切相关，农村教育、农业科研、农村基础设 施等公共投资严重不足成为农民增收的制约因素。现阶段，农民增收的重要途径是让农民从事非农产 业或出外务工，其必要条件是让他们具备一定的文化素质和技能，培植必要的人力资本。落后地区农 户收入的主要来源还是农业，据调查资料显示，2000年国定贫困县农户人均总收人中农业收入的比 重达到76％，仅种植业收入就占到53．5％(国家统计局，2001)，这样，农户对农业科技和水利、电 力、道路等基础设施有较强的依赖性。农村公共投资有利于促进农产品流通，有利于吸收私人资本投 资本地特色经济，改善投资环境，降低交易费用，创造新的市场机会，发挥本地经济优势。然而，农 村公共产品供给却严重不足，差距很大。以教育为例(张冬平、白菊红，2003)，落后地区农村劳动 力受教育水平普遍低于经济发达地区的水平。按东、中、西部不同的经济发展区域分析，东部地区农 村劳动力平均受教育年限为8．28年，中、西部地区分别为7．98年和6．47年，西部明显低于全国平 均水平的7．7年。整个东部地区的平均教育事业费支出是西部地区的2．4倍。落后地区在其他农村公 共投资方面也存在类似的差距。 造成落后地区农村产品供给短缺的一般原因是： 第一，经济不发达，农民人均收入低，地方财政收入太低。整个东部地区平均财政收人为整个西 部地区平均财政收入的3．6倍(张冬平，2003)。 第二，农村公共产品投资大，效益低。同样量的资本投资在大城市或发达地区，使用率高，效益 较高，存在一种“聚集效应”，人、财、物各种要素集合在一起，才能产生有效的作用；而落后地区 农村大多处于边远、偏僻之地，单位投资受益人少，资金回报率较低。 从理论上来说，公共物品具有非竞争性和非排他性的特点。一个人对它的消费不会减少其他人对 这种物品的消费，同时要排除任何人享受一种公共物品的利益要花费非常大的成本。它具有外部性， 所以存在免费搭车的问题，私人市场对公共产品的供给不足是一种普遍规律。这里，政府必须承担主、 要责任，因为它有一种特殊的优势，可以向公共物品的所有受益人强制收费并组织供给，所以它应当 是其投资主体。 435 深化农村改革 我国现行的农村公共物品供给制度存在许多缺陷，各类公共物品供给主体不明，各级政府责任划 分不清，许多地方政府财力薄弱，上级政府和下级政府存在财权与事权不对称的现象，农户承担了太 多的负担，而没有享用到对应的公共服务。改革公共物品供给制度的必要条件就是合理划为公共物品 的类别，按受益大小与成本承担相对应的原则，明确供给主体，合理划分各级政府和村、经济社的责 任，形成以各级政府作为供给主体、社会资本广泛参与的供给制度。原则上来说，纯公共物品投资主 体应是政府，准公共物品(具有不完全的非竞争性与非排他性)应由政府与市场机制共同供给。 下面以农村义务教育为例，分析投资主体的选择问题。 在国际上，教育经费的来源一般是多元的，除政府公共投资外，还有各种非公共投资的渠道，而 义务教育应由政府承担。我国县以上各级政府财政预算内的经费主要投在大学、中等教育，而农村义 务教育主要由县、乡镇承担，农民负担也很重。因此，应提高义务教育在总教育经费比例，对非义务 教育要逐步建立政府、家庭、个人合理分担的机制(李成贵，2003)。鉴于20世纪90年代，实行分 税制以后，县以下的财力不足，落后地区县财政更加脆弱，根据事权和财权统一的原则中央和省级财 政对农村义务教育应当承担更大责任，落后地区农村义务教育经费不能像发达地区那样以县为主而应 当以省级财政为投入主体，同时加强中央财政对落后省份的转移支付，以促进义务教育在全国各地比 较均衡的发展，充分体现义务教育的平等性、全民性、普及性。 二、落后地区农村公共投资的公平问题 政府对落后地区农村进行公共投资往往以促进公平为初始目标之一，但是，不同的投资方式，往 往使改善公平的程度出现明显的差异。 一项关于贫困地区农村基础设施投资对农户收入的影响的研究表明(刘晓昀、辛贤、毛学峰， 2003)，农户明显从基础设施投资中获益，但影响程度不同，条件好