中国自然灾害应急救助管理的基本体系.pdfVIP

28 中国自然灾害应急救助管理的基本体 系 王振耀 田小红 内容提要：自然灾害对中国社会发展的影响非常深刻。本文分时期回顾了新中国成立前后我国自 然灾害救助体系建设的发展历程，系统介绍了目前我国正在运行的灾害应急救助系统，以及近年来我国 自然灾害应急管理体系出现的重大转变，最后提 出应建设具有中国特色的自然灾害应急救助体系，并具 体指出了具有中国特色的 自然灾害应急救助体系应包括的七个方面的内容。 关键词：自然灾害 应急救助 管理 基本体系 在中国，自然灾害对于社会发展的影响十分深刻。历史上，频繁发生的各类自然灾害，不 仅直接给人民群众的生活带来了深重的灾难，同时还极大地影响了同时期的政治、经济、社 会、文化与宗教等方面。在中国古代历史上，治理洪水曾促成了中华民族统一国家的形成，而 对于灾荒救助的失效也几经成为一些王朝覆亡的重要诱因。灾害救助，在我国历史发展进程 中具有高度的政治性。新中国成立后，国家对于自然灾害应急救助的能力有了极大提高 ，尤其 是近几年来，我国政府在自然灾害应急救助管理体系方面，取得了重大的进展，基本建立了自 然灾害应急救助体系。 一 、 自然灾害应急救助体系建设的历史基础 由于灾害频繁，历朝历代一直把灾害的管理作为安抚民心、稳定社会、巩固统治的重要措 施。以赈济、抚恤、救荒为基本内容的灾害管理逐步扩展为国家行政管理的一项重要职能，形 成了君主制度下的、部门分工明确的灾害管理体制。在不断完善灾害管理体制的过程中，古代 社会还逐步形成了大量积极的灾害管理政策，如兴修水利、植林垦荒、重农贵粟 、扩大积储等。 在救灾过程中也逐步规范地形成了灾后赈济、调粟、养恤、安辑、蠲缓、放贷等有效的灾害救助 方法。不仅如此，我国历史上灾害管理的实践为我们留下了许多流芳百世的经典防御灾害工 程，举世瞩目的都江堰至今仍然发挥着重要的作用。 新中国成立以来，自然灾害依然不断危害着我国社会和人民的生活。在 1954年、1964年、 1976年、1991年、1998年以及 2003年，都发生过相当大的洪涝和地震灾害。尤其是随着经济 和社会的发展，自然灾害造成的损失也在不断增长。在 1950年代 ，自然灾害的年均损失为 476 亿元，而到了 1990年代，一般的年损失都在 1000亿元以上。全国每年都要因灾害紧急转移 300万人左右，倒塌房屋 300万间左右，因灾死亡数千人。 作者筒介：王振耀，国家民政部救灾司司长。田小红，中国社会科学院政治学所研究员。 29 为了卓有成效地应对 自然灾害，早在建国伊始，中央政府就确定了统一的救灾领导体制， 成立了中央救灾委员会，统一领导、组织和协调灾害救助事务。1949年 12月 19日，政务院颁 布《关于生产救灾的指示》，要求“各级人民政府必须组织生产救灾委员会，包括内政、财政、工 业、农业、贸易、合作、卫生等部门及人民团体代表，由各级人民政府首长直接领导。”1950年 2 月 27日，中央救灾委员会成立，统筹全国救灾工作 ，董必武副总理担任主任，薄一波、谢觉哉等 为副主任。与此同时，中央颁布的《中央救灾委员会组织简则》规定了灾害管理工作的主要任 务，明确 日常救灾工作由内务部负责。 根据中国的实际，中央政府于 1950年就制定了“生产 自救 、节约度荒、群众互助，辅之以政 府必要的救济”的救灾工作方针。以后，这一方针逐步修订为“依靠群众，依靠集体，生产自救， 互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持”。这项方针，在救灾工作中一直发挥着重要的作用。 在资金投入方面，中央政府一直投入大量的资金用于救灾工作 从 1950年到 1966年，中 央用于救灾的投入共计 55．O8亿元。中央政府每年都要拿出几亿元用于救灾，特别是在 1960 年前后，中央的救灾投入几乎每年都在 4亿元以上，1964年达到 1 1亿元。而在这个期间，中央 的财政收入每年只有 300亿元左右。与此同时，国家针对长江、黄河、淮河、海河等水患严重的 大江大河进行了有史以来最大规模的整治，取得了重要的成效。 1978年以后，根据新时期的需要 ，我国确定了新的自然灾害管理体制，其基本领导体制 是：党政统一领导，部门分工负责，灾害分级管理。在这一体制中，党中央、国务院统揽全局，总 体指挥，地方各级党委和政府统一领导，各个有关职能部门分工负责，并充分发挥人民解放军 指战员、武警官兵、公安干警和民兵预备役部队突击队的机动作用。同时，为了更为有效地发挥 有关职能部门的作用，我国还形成了灾害管理的综合协调机制。进入 21世纪以来，我国的灾害 管理体制进一步得到健全。 二、自然灾害救助应急响应基本系统 本世纪以来，自然灾害的应急救助体系建设获得了长足的进展。目前，我国的灾害应急救 助系统主要包括： (一)国家自然灾害应急救助的组织领