央地事权划分改革启动.docVIP

PAGE  PAGE 10 央地事权划分改革启动 　　作为新一轮财税体制改革的三大任务之一，央地事权和支出责任划分改革要想在2020年之前完成，难度不小，争议很多 　　中央和地方事权和支出责任划分改革终于拉开帷幕。作为财税体制改革三大内容之一，这个计划在2020年之前完成的任务，在2016年下半年启动。 　　8月24日，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号）（下称“49号文”）出台，国务院以财政事权和支出责任为切口推动事权和支出责任划分改革，因为此项改革涉及太多行政管理体制和政治体制的内容，财政部有关负责人曾说，“短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。” 　　实施多年的中央和地方财政关系积累了不少问题，地方政府反映最集中的是缺乏自主权。这源于地方政府拿着大致55%的财政总收入，但承担着85%的财政总支出，差额部分由中央转移支付补充，但是转移支付并没有明确的法律约束，在列支和使用等方面存在较大弹性，也因此导致了地方政府到中央部委“跑部钱进”、“跑冒滴漏”等效率损失问题。 　　对此应当采取何种解决方案，最显著的分歧是，应该上收事权还是下放财权。同时，事权划分的决定应该由国务院还是各级人大作出，也有争议。 　　虽然争议不断、难度不小，但要在未来五年完成财税体制改革三大目标――改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系，有关财政事权和支出责任划分改革，不启动不行。 　　业界共识是，国务院新发布的“49号文”开启了央地事权划分改革，透露了改革思路和方向，即财政事权划分由中央决定，适度加强中央的财政事权，以法律法规将划分规范确定等。但多位专家亦向《财经》记者表示，这仅仅是一个方向性、框架性的指导意见，更值得关注的是，后续具体实施方案以及由此带来的央地关系变化。 央地矛盾根源 　　财政研究专家多年来的调研结论是，当前央地财政关系最为突出的问题，在于收入划分和事权支出责任划分不匹配。中央和地方的收入划分比例大约是45∶55，但是支出划分比例却是15∶85（2015年）。中央政府将其中差额，通过转移支付给地方政府。 　　这样的错配导致了诸多问题。支出责任重心偏低，有一些事权地方政府没有能力承担，却因“上下一般粗”的行政体制层层下沉，最终压在地方政府身上。大规模转移支付也饱受诟病，层层申报、层层批准、事事监管的体制，让地方政府无法自主安排转移支付资金，还容易带来“跑部钱进”、“跑冒滴漏”等问题。 　　“1994年分税制改革以来，很多地方税变成共享税，真正属于地方的税种和收入逐渐减少，地方的事权和支出责任却在逐步增加。现在通过地方税来保障地方事业的发展支出是远远不够的。”上海财经大学中国公共财政研究院执行院长刘小川直言。据悉，1978年至2015年，地方的财政收入占比从85%下降至55%，财政支出占比则从53%上升至85%。 　　中央和地方财政支出比重的剪刀差呈逐年加大的趋势。1994年之前，中央支出占比30%左右，地方支出占比70%左右。而2015年中央支出占比降至15%，地方支出占比上升至85%。 　　结果就是，支出责任过多地压在了地方政府身上。来自财政部《全国财政决算表》的数据显示，2012年，地方政府在污染防治方面的支出分担比例高达62%。在国防方面地方政府承担比例虽然只有2.78%，但是在与之相关的在乡复员、退伍军人生活补助、义务兵优待方面承担了近100%的支出分担比例。在国土资源气象等事务，地方承担了71%的比例。在养老保险补助方面，地方承担了97%的支出比重。 　　以广西为例，广西钦州市财政局曾撰文指出，2014年广西钦州市本级的预备役、海警、武警、海防等支出约6500万元，县区的国防和武装警察支出也达3313万元。2010年-2014年钦州市投入到海域海洋管理方面约1.1亿元。养老保险方面，2008年-2013年，钦州基金收支结余从0.96亿元减少到了-1.11亿元。 　　作为对比，2014年钦州市公共财政预算收入仅为33亿元，这种动辄上亿元的支出，尤其是应该由中央承担的支出，比如国防、海域、养老保险、直属机关等，让基层政府承担了过重的支出责任。 　　收入划分和事权支出责任划分错配，支出责任重心过低，带来很多问题。首先是地方承担着与能力不匹配的事权。中国财政科学研究院院长刘尚希对《财经》记者直言，随着政府级次的下降，政府能力也是下降的。当事权因为“上下一般粗”的行政体制，被一层一层下移时，低层级政府的能力与事权所需的能力是不匹配的，导致了治理失灵。 　　转移支付也使地方苦不堪言。中央财经大学财经研究院院长王雍君直言，转移支付不是地方政府自主收入来源，中央对地方干预太多、太细，需要地方政府层层申报、层