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PAGE  PAGE 9 用制度创新推动城乡发展一体化 　　摘要：实现全面建成小康社会的目标，深化农村综合改革是必然的重点和难点。在改革发展的新阶段，农村综合改革的实质在于调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的某些环节和方面，逐步消除影响城乡互通的政策障碍。统筹城乡发展，实现城乡发展一体化，最关键的是制度创新。 　　关键词：制度创新；城乡发展一体化 　　党的十八大报告指出，“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。”在农村改革攻坚克难的新阶段，推动城乡发展一体化，最关键的究竟是什么？应该是制度创新。十八大报告强调，“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”农村综合改革的实质在于调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的那些环节和方面，消除影响城乡互通的政策障碍，逐步形成城乡统一的经济社会制度安排。因此，推动城乡发展一体化，制度创新是关键。 　　一、彻底打破城乡二元结构，构建城乡统筹一体化新格局 　　城乡户籍制度是城乡二元体制的主要标志。自1958年颁布《中华人民共和国户口管理条例》起，就将全国人口截然分成了市民和农民，户籍成为决定城乡居民身份、地位和福利的根本标准。户籍制度把公民人为地分成农业户口和非农业户口，是实行“城乡分治，一国两策”的体制性依据，是形成目前二元经济社会结构的条件，本身是为计划经济体制服务的，而社会主义市场经济体制，要建立全国统一的大市场，农民背着“农业户口”的身份，难以公平参加市场竞争。这种不合理的户籍制度，是造成城市化滞后于工业化的主要原因，也是亿万农村劳动力进城后只能作为农民工，引出诸多社会问题的原因。作为“城乡分治”政策长期潜移默化影响的结果，城乡差别广泛体现在社会经济生活的各个层面。农民作为劳动者，在农村干着辛苦而收益微薄的工作???进城打工，劳动权益屡遭践踏；作为经营者，合法产权、投资收益得不到法律有效的保障；作为土地准所有者，不敢在土地上进行长期投资；作为生产者，经常受劣质种子、农药、化肥的侵害，甚至这种侵害就来自政府专营部门；作为消费者，农村消费环境比城市恶劣，假冒伪劣产品在农村更为泛滥；农民接受的是垄断部门（如邮政、电力、卫生）低质高价的服务，而作为市场竞争秩序维护者的工商、技监、司法、消协等相关机构有意无意地在轻待农民。要使农民真正享受到公正的国民待遇，必须冲破城乡二元结构的束缚。十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”在市场经济条件下统筹城乡发展，客观上要求城乡居民具有平等的社会权利，并在城乡之间采取统一的经济社会政策，包括劳动力在内的各种生产要素可以在城乡之间自由流动。必须打破城乡二元的户籍制度，赋予农民同等的生存权和发展权，确保城乡居民竞争中的起点公平。 　　二、继续完善农村土地流转制度，确保农民土地自主经营权 　　现行的家庭承包集体所有的耕地制度是从“三级所有，队为基础”的基础上演变过来的，好处是农民有了自主经营权，适合目前生产力水平。弊端一是土地经常调整、不稳定。国家已明令公布第二轮承包后，30年不变，实际上由于种种原因还是在调整和变动。这对农民爱护土地改良土地是不利的。二是土地是集体所有的，农民自己保护不了自己耕种的土地。就像秘鲁经济学家赫尔南多在《资本的秘密》中谈到的一样，“他们有房屋却没有所有权凭证，他们有庄稼却没有契约，他们有企业却没有法人地位。” 　　完善农地流转制度要从宏观和微观两方面着手。宏观方面：一是逐步建立和完善统一的城乡土地流转市场。力争创立一个多层次、多样化的农村土地流转市场，在产权设置、流转程序、流转方式和流转监督等方面进行规范和管理，促进农村土地流转制度的日趋完善；二是逐步制定和完善统一的城乡发展规划，确保城乡建设用地的一致性。建设用地要统一规划，统一调整，充分利用可利用的每一寸土地，避免用地的盲目性、重复性；三是逐步制定和完善统筹城乡财政分配制度，政策上应向“三农”倾斜，提高农民土地流转的保障；四是坚定不移的坚持保护耕地的原则，在农地流转过程中必须严格限制农用地转为非农用地，坚持保护耕地，以确保我国粮食的安全生产。微观方面：一是制定规范的农地流转合同，选择可行的农地流转形式；二是制定统一的农户宅基地管理制度，随着农村改革的深化和新农村建设的深入，农村的旧村改造及空心村的利用，都需要制定和完善农户宅基地管理制度，以确保宅