浅谈地方预算绩效管理的革新.docVIP

浅谈地方预算绩效管理的革新 从预算管理的内容看，预算绩效则可分为预算收入绩效和预算支出绩效。预算收入绩效，指预算资源获取也即组织财政收入的绩效；预算支出绩效，指预算资源使用也即财政支出的绩效。而预算绩效管理，则以预算绩效为载体，以财政资金流为网络，将绩效管理辐射到整个公共部门和机构②运转当中去，与政府绩效管理密不可分。近10年来，我国预算绩效管理从无到有、从中央到地方，蓬勃兴起。各地的改革实践如同百花齐放、百家争鸣，对改善财政管理工作起到了不小的推动作用。但从整体来看，我国地方预算绩效管理的理念还有待革新，运行和管理系统还有待完善。 一、我国地方预算绩效管理改革的实践与现状 自中共十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”，并在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确，湖北省根据财政部的安排于2001年进行了小范围试点。2003年，财政部一些司局开始制定各行业绩效考评管理办法，组织部分中央部门开展预算支出绩效考评试点工作。随后，中共十七届二中、五中全会提出了“推进政府绩效管理和问责制度”，“完善政府绩效评估制度”。财政部也于2005、2011年分别出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》和《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》，为地方财政开展预算绩效管理提供了方向和政策指导。在此背景下，各级地方财政纷纷成立专门的绩效评价机构，出台相关意见、办法和方案，正式迈开了地方预算绩效管理改革的步伐。以广东省、江苏省、浙江省和广东广州市、广东佛山市、江苏无锡市、上海闵行区为代表的一些省和地区均进行了一些有益的尝试，各有成效、各具特色。总的来看，各地预算绩效管理改革的动因、范围、力度和方式具有共性与个性。 1．改革的动因。各地经济、社会、文化发展的公共支出需求与其财政可用财力不足之间的矛盾，是预算绩效管理改革的根本动因。不论是东部沿海发达地区还是中西部欠发达地区，伴随着城镇化的持续推进、服务型政府和公共财政的转型，公共产品和公共服务的需求不断增大；而民众对公共产品和公共服务的质量要求也随着生活水平日趋提高，这使得刚性支出规模迅速扩张。此外，欠发达地区还需要狠抓基础设施建设和经济建设，支出压力大。而改革开放30多年来，各地都进入到了一个经济增长相对平稳的时期，财政均面临着可用财力增长缓慢的窘境。因为转移支付制度的不尽完善，财权上移、事权下放，一般均衡性转移支付的比例较小，不仅造成发达地区面对着体制上的压力，欠发达地区也面对专项转移支付配套的压力，同时，各级财政还须共同应付各地各部门对转移支付资金的竞争。2008年金融危机带来的国外需求乏力，对我国出口型经济的不利影响，更使各地财力捉襟见肘。支出没法降，收入上不来，财政收支矛盾便成了东部沿海发达地区和中西部欠发达地区共同的问题。 2．改革的力度。东部沿海发达地区的改革力度普遍要大于中西部欠发达地区的改革力度。像上海闵行区、江苏省、广东省都为适应工作需要调整了财政内部职能，而且领导重视、改革主体明确、规划超前，同时注重人员培训和交流沟通，各部门密切配合，形成了改革合力。究其原因有二。一是东部沿海发达地区的科研力量普遍强于中西部欠发达地区。纵观各改革亮点地区：譬如说广东各地依靠于中山大学，上海闵行区依靠于复旦大学，厦门市依靠于厦门大学。这三所大学在国内公共管理和财政领域均有不小的建树，甚至可以说是标杆，在他们的参与下，这些地方的改革力度必然会强上许多。二是东部沿海发达地区的领导意识普遍高于中西部欠发达地区。东部地区的地方领导敢为人先，勇于先行先试，一方面是由于当地的创新意识更强、思想更为解放、力求先进；另一方面也是由于与国际交流更多、视野更宽广、锐意改革，再加上东部地区经济发展有一定的基础，容纳的风险程度也更大。而中西部地区的领导限于当地经济、社会、文化发展实际，更多的是一种求稳的心态，积极性稍有欠缺。 3．改革的方式。试点地区的改革方式各有亮点。广东省作为第一个建立绩效评价处的省份，已经初步建立了系统的绩效评价体系，涵盖了项目绩效目标申报和审核、支出部门自评、绩效评价处初审、专家复审和重点评价、绩效评价结果应用等流程，并根据结果实行竞争性资金分配。更为重要的是，广东把绩效管理贯穿于这之后资金分配和使用的全过程，实现事前明确绩效目标和责任，事中实施绩效督查和追踪问效，事后实施绩效自评、重点评价和绩效问责。江苏省后来居上，开发了全国唯一的财政绩效管理信息系统，同时建立了较为完善的评价指标库、专家库、第三方评价中介库、三级滚动项目库，真正实现向全过程绩效评价的转变。上海闵行区则对部门财务管理和财政支付实行两集中，对预算编审、执行和监督实行三分离，大力推进部门预算改革，在此基础上引入美国的PART（ProgramAssessmentRatingTool）