转轨初期俄罗斯行政制度改革.docVIP

转轨初期俄罗斯行政制度改革［摘 要］苏联解体以后，俄罗斯面临着经济转轨、政治转型的艰巨任务，行政体制作为政治体制的一项重要内容，也必然要随着政治体制的改革而改革。然而，“行政改革”这个词汇正式出现在俄罗斯公开的官方文件中只是在1997年，但这并不意味着俄罗斯社会和政权系统内部没有意识到这个问题，也不意味着俄罗斯对这个问题没有采取任何措施。无论是叶利钦还是普京都非常清楚：如果不改变传统的行政体制和管理方式，俄罗斯的经济和社会改革就不能取得根本性的成功 ［关键词］政府职能；机构重组；联邦制；俄罗斯 ［中图分类号］D751.221 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-0961(XX年俄罗斯新宪法公布以后，叶利钦事实上已经获得了进行国家改革的无限权力。虽然此时叶利钦没有提出清晰而明确的行政改革方案，但和苏联时期相比，俄罗斯政府管理的职能、政府内部的组织结构，以及联邦中央与联邦主体之间的关系等等都有很大的改变 (一)政府职能的重新定位 政府职能问题是行政管理理论的基本问题之一。政府职能如何划分和定位标志着一个国家的政府在管理经济和社会事务中所扮演的角色。苏联是典型的大政府和强政府的代表，国家和社会生活的每一个领域都有相应的政府部门进行调整和管理。政府对经济实行的是计划管理，经济活动的每一个环节，包括生产、销售、交换和分配的全部过程都处于国家严密的计划和监控之下。苏联解体以后，俄罗斯在许多方面成为苏联的继承者，包括苏联的政府机关及其所承担的管理国家的职能。传统的政府管理方式已经严重阻碍了经济私有化和市场化改革，此时叶利钦迫切需要转变政府职能，以适应新的经济自由化改革 叶利钦时期，俄罗斯政府职能的重新定位主要是围绕转变政府的经济管理方式展开的。在计划经济向市场经济转轨的过程中，政府职能的转变就是要求政府从对经济的直接、微观管理转向间接、宏观调控。俄罗斯政府放弃通过无所不包的指令性计划对经济进行直接管理的制度，开始转向通过政策、法令和经济杠杆履行其经济职能。1994年6月10日，叶利钦发布了《关于保障国家管理经济的几条措施》的总统令，明确规定俄罗斯政府及其授权的执行权力机构和国有企业关系的调节必须以合同为依据。这就以总统令的形式确认了政府不直接管理企业的原则。这一阶段，切尔诺梅尔金政府注重加强政府的宏观调控作用，试图实行重视国家调节的社会市场经济：第一，缩小政府经济职能的范围，从竞争性生产领域退出；第二，从法律上为私营企业提供公平竞争的外部环境；第三，在财政、货币、反通胀、稳定汇率、支持生产等方面加强宏观调控作用［1］ (二)政府内部组织机构的重组 在苏联解体以前，俄中央政府组织机构的设置是以部门管理为原则来划分的。社会和经济生活的每一个领域都有相应的政府部门来进行管理和调节。以部门管理为原则的直接后果就是机构重叠，人浮于事，不仅加大了政府的财政开支，而且对经济发展造成许多人为的障碍。1991年11月叶利钦当选总统后，俄开始改变部门管理机构，部的数量开始减少，苏联时期的一些机构有的被撤销，有的则被合并。与苏联时期相比，俄中央政府的组织机构大为减少，它的第一届政府仅设19个部和13个委员会及国家权力机关［2］ 叶利钦所倡导的政府机构改革的指导思想是改变过去的部门管理原则，实施新的以职能管理为原则：1.撤消计划经济体制下直接管理经济的行业主管部门。2.根据私有化改革的需要设立新的部委机构，如私有化部、国有资产国家管理委员会等。按照私有化和内外贸易、能源等领域非国有化的需要，一些政府原有的职能被移交给私人企业，对外贸易部、国家计划委员会等被撤销，在此基础上成立了国有、私人合股的公司，例如天然气工业股份公司等。3.加强宏观经济管理部门。对经济的宏观调控是政府的一项重要职能，无论是计划经济，还是市场经济，都需要政府这只有形的手来进行引导和调节。在计划经济向市场经济转轨的过程中，要求政府对经济的管理从直接的、微观管理转向间接的、宏观调控。叶利钦改革之初就在中央政府设置宏观经济管理部门――反垄断政策与支持新经济委员会，以便正确引导经济的顺利转轨 (三)联邦制改革 在中央与地方的关系上，叶利钦面临着双重考验。一是要改革苏联时期的联邦制，交给地方更多的权力和自由。二是要防止地方上的共和国打着民族主权的旗号而脱离俄罗斯。叶利钦先是走出了签订联邦条约的第一步。经过艰苦的谈判，1992年3月31日联邦中央与大多数联邦主体签订了联邦条约，分别是《俄罗斯联邦中央与各民族共和国之间划分权限的条约》，《联邦中央与边疆区、州、圣彼得堡市和莫斯科市之间划分权限的条约》，《联邦中央与民族自治州和自治区之间划分权限的条约》。第二步，叶利钦利用制定新宪法的机会对中央与地方的关系以及俄罗斯的联邦制做出了明确而详细的规定。1993年通