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对我国矿业资源产权制度再思考一、矿产资源产权制度安排及评价 长期以来，矿产资源作为一种共享资源被世世代代的人开发和使用着，具有典型的非竞争性和非排他性，各种经济活动的参与主体在经营决策时并不考虑所带来的负面影响，开发和使用资源的私人边际成本小于社会边际成本。欧美等西方发达国家整个工业化过程几乎都是以传统的“资源一产品一废弃物”的线形生产方式完成，直到上个世纪，随着自然资源和生态环境稀缺性日益凸现，人们才开始重视它们的有效利用，借助国家、政府以法律或行政手段不断地将经济活动的外部成本有效的内部化，发展循环经济。但由于矿产资源产权的特殊性、复杂性，极易导致市场和政府的双重失灵。所以，解决矿产资源的外部性、提高市场制度和政府组织的效率，已成为产权经济学的一个重要研究方向。 按照阿尔钦的定义，“产权是指一个社会所实施的选择一种经济品的使用的权利”。这种权利突出人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系，进而有私有产权、共有产权和国有产权，但不同的产权结构由于为在它支配下的人们提供将外部性内在化激励不同而具有不同的效率。一般来说，随着行动团体人数的增加，产权引发的外部性也会扩大，由于国家对产权代理者的监督成本高昂和政治利益的追求，效率往往较低。 在我国，依据法律规定，除土地外大部分自然资源产权归国家所有，这种国有的产权制度安排使人们产生一种公有公用的思想，即人人所有也就是人人享有自然资源的使用权和收益权，只要身为中国公民都可以免费或以象征性的付费方式开采和使用国有资源，相应的法律、法规也只是规定征收较低的资源税费而已，国有资源企业承担主要的开采经营工作。因此，我国的矿产资源消耗和环境污染在一个较低的价格水平上达到均衡，资源浪费和环境污染严重等问题就随之产生。 虽然“庇古税”和“科斯定理”是解决自然资源和环境问题外部性的主要经济手段。对于矿产资源的共用品特性以及代际公平问题，政府的干预也能够在相当程度上发挥作用。但政府对矿产资源的集中控制所实现的最优配置，是建立在信息完全、运行成本为零和理性经济人等假定基础上的。而且现实中政府作为矿产资源的所有者，并没有明确的人格化代表，资源过度消耗由全体国民共同承担，这在相当的程度上弱化了人们对资源浪费的危机感。此外，我国自然资源的分布非常广泛，对某些偏远地区的监督，中央政府若想了解准确信息，并克服地方保护和利益共同体的合谋，需要付出高昂的成本，在没有重大事件发生时，通过政府干预很难将经济活动的外部性内部化。 二、我国矿产资源产权约束分析 从经济学角度看，产权是权利的总称，除了所有权，还包括经济活动主体对资源的使用权、转让权以及收入的享用权。由于矿产资源的外部性较强，世界上大部分国家一开始都会采取公有产权制度来明确矿产资源的所有权，个人和社会组织则依法取得矿产资源的使用权、收益权和转让权，保证矿产资源发挥其应有的价值。所以，仅凭国有产权制度就断定自然资源使用无效率过于匆忙，考虑到国家资源安全和国民经济可持续健康发展等因素，在一定程度上维持国有产权制度，合理安排和调整矿产资源的使用权、转让权和收益权才是今后一段时间最关键的工作。 就如张五常所说。“产权若有足够年期的保障或有明确的延期规定，所有权并不重要的，重要的是由谁使用和怎样使用，以及这种权利的限制和制约。”长远来看，资源使用权的界定会以提高社会整体利益为主旨，但由于交易费用的存在，国有产权和共有产权常常存在较大的外部性。而转让权作为提高资源使用效率重要手段，可以通过价格体系引导资源流动，使资源的使用落在善用者的手上，并通过资产的合并减少交易费用。收益权则主要是对租金的分配，如果一种资源的收益权不是私有的或是被限制的，很容易造成其使用权的滥用。可以说，使用权是收益权的基础，很难从没有任何使用权的资源上获得收入。同时使用权和收益权又是资源具有转让权的前提条件，没有使用权和收益权的资源没有任何市场价值，但具有使用权和收益权的资源却不一定就必须具备转让权。 我国1996年的《矿产资源法》第三条规定，“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”但为了能够真正发挥这种所有权，创造经济效益，国务院还通常将相应的使用权和收益权分解到各级政府和部门，各级政府和部门再通过审批方式转让给生产企业。近几年，通过买卖、出租或拍卖等市场方式转让使用权和收益权的则越来越多。但目前在我国15万个矿山企业中，仅有2万个企业是通过市场机制取得矿业开采权的。矿产资源的廉价甚至是无偿使用使得资源开采企业缺乏珍惜资源的内在动力，破坏式开采现象严重。怎样约束或界定使用权是大问题，不规定使用权的上限，即使在私人产权下他人的权利也会得不到保障，更何况是在外部性较强的国有产权下。我国虽然通过层层委托，落实了资源的最终使用者，但却并没