行政性垄断及我国反垄断立法.docVIP

行政性垄断及我国反垄断立法2007年8月30日，《中华人民共和国反垄断法》(下称反垄断法)经十届全国人大常委会第二十九次会议表决通过。该法第五章专章对行政性垄断进行调整，这是我国反垄断立法的一大进步，但是该法在适用范围、法律责任和执法机构等方面存在明显缺陷，给反行政性垄断的开展制造了诸多障碍。 一、行政性垄断及其危害 随着我国市场经济建设的深入，垄断成为经济生活中突出的问题，其中行政性垄断问题尤为严重。人们日益感受到行政性垄断的危害性。近年来，石化行业限制民营资本进入，节运火车票涨价售、啤酒销售的地方保护等问题，都切实影响着市场运行和人们的日常生活。 (一)行政性垄断的理论界定 行政性垄断是行政主体滥用行政权力实施的排斥或限制市场竞争，破坏市场经济秩序的违法行为。行政性垄断已经渗透到我国经济生活的各个领域，其表现形式多种多样。就行政权力的辐射范围，一般分为地区垄断和行业垄断两大类： 其一，地区垄断。经济体制改革以来，随着各地区利益的相对独立，地方保护主义也随之产生，与资源的市场化配置存在着严重不协调。地方政府为了本地区的利益，无视市场规则，滥用行政权力。它通过人为的分割市场克服本地区资源短缺、技术水平落后的缺陷，实现经济快速增长。由于缺乏统一开放的市场体系，地方市场很难实现经济的可持续发展和生产技术水平的提高。 其二，行业垄断。主要是政府利用行政权力限制行业内企业自主经营选择权的做法，是中央或地方政府有关部门对市场所做的纵向分割。行业垄断与地区垄断不同，行业垄断实施者是行业主管部门，保护的是行业利益，结果是形成条状封锁；地区垄断实施者是地方政府，保护的是地方利益，结果是形成块状封锁。我国目前出现的行业垄断体现出国家对社会经济生活的主动管理，从宏观调控的角度而言，适度的行业垄断具有积极意义；但是，由于缺乏有效的监督机制，行业垄断中的垄断企业极易滥用垄断地位，严重扰乱市场竞争秩序。 (二)行政性垄断的现实危害 首先，行政性垄断破坏市场的公平竞争秩序。行政性垄断将市场主体差异化，再加之人为构筑的市场壁垒扼杀了竞争，破坏了市场运行机制，使得市场经济失去了生命力。其次，行政性垄断阻碍我国统一大市场的形成。行政性垄断总是以某一地区或者某一部门的利益为出发点，采取地方保护主义政策或行业部门保护政策，强行分割市场空间，严重违背了统一市场的基础性要求。再次，行政性垄断滋生政治腐败，造成政府失灵。行政性垄断是一种行政权力与经济权利相结合的垄断，行政主体进行垄断的过程也是权力不断进行寻租的过程。同时，在行政权庇护下成长起来的企业其地位不断强化，影响力逐步增强，影响政府决策，以致政府失效。最后，行政性垄断违背WTO规则，不利于参与国际竞争。WTO通过规定国民待遇原则来促成国际间以及各成员国国内的公平竞争秩序，消除歧视性待遇。而行政性垄断恰恰违背了这一原则，它打破主体平等状态，使公平竞争转变成垄断经营。这样使得进入中国的外国经营者处于不利地位，无法进入市场公平参与竞争，市场环境恶化导致外商投资减少。 二、反垄断法对行政性垄断调整的不足 (一)纳入调整的行政性垄断的范围过窄 一方面，反垄断法对滥用行政权力排除、限制竞争的行为的范围规定过窄。反垄断法第五章对“滥用行政权力排除、限制竞争”的行为列举仅限于商品经营者歧视和地域歧视两个方面。然而，对目前存在的由行政审批导致的交易限制和高“准入门槛”带来的市场进入限制没有提及。另一方面，反垄断法保护国有行政性垄断，但对保护范围未予明确规定。反垄断法第七条明确将“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业”排除在反垄断范围之外。出于规模经济效益和国家经济安全的考虑这种保护是合理的，但保护范围不明，具有很大的弹性空间。“根据国资委的最新部署，国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。”但据统计，国有资本绝对控股的行业远不止于此，还可以扩展至银行、医疗和教育等其他服务行业。这种模糊的界定，会使某些国有企业借此将垄断的触角延伸至本不应进入的行业或领域，损害其他经营者的利益。 (二)对法律责任的规定过轻，缺乏有力监督 其一，反垄断法对责任类型的规定，仅有行政处分，缺乏刑事责任。反垄断法第五十一条规定“……对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……”。然而，仅仅规定责任人的行政责任是不够的。对行政性垄断行为给经济发展造成严重危害的，还应当追究直接责任人的刑事责任。“反垄断法并没有在法律责任上对行政性垄断制定新的措施，行政垄断的违法成本远远要比经济垄断的低，甚至可能会导致行政垄断有恃无恐、变本加厉。”其二，反垄断法在责任的追究方式上，排除了