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我国城市郊区宅基地问题探究编者按：本期发表中国土地勘测规划院地政研究中心的专家对我国城市郊区宅基地问题的调研报告。该报告在充分调查研究的基础上，对我国城市郊区宅基地问题作了全面的回顾和透析(并对北京市郊区的宅基地作了专题研究)，并就发现的问题提出了有针对性的对策建议。当然，刊发这篇调研报告，不表示本刊赞同其中的所有观点。理论问题，应有充分的讨论空间，我们欢迎读者来稿讨论。因篇幅较长，拟分两期发表，下一期将发表《北京市郊区宅基地流转问题研究》。 由于种种原因，在我国，每年都有大量的科研、调研项目在完成论文后即被束之高阁，任其静静地躺在办公室一隅，没有转化为生产力，造成了极大的智力与物力浪费。如果将这些科研成果整理发表，让它们走向更广泛的读者群，使论文的价值得到更成分的体现，必将有益社会、有益民智，产生的影响力也将是无法估量的。本刊全新改版后，增加了深度报道，但不会忽视对理论研究前沿的跟踪。我们愿意为专家学者们继续提供优秀科研成果发布与交流平台。 一、我国宅基地产权制度的演变 我国宅基地具有生活和生产双重功能。我国现行土地法律、法规对农民宅基地土地权属性质的确定和农民宅基地取得及流转等的限制规定，是基于我国社会主义公有制和人多地少，土地资源严重匮乏的国情确定的。回顾农民宅基地产权演变过程，是与不同时期的社会发展变化、经济运行制度紧密相连的，经历了从私有到农村集体所有、从自由流转到限制性流转等阶段。 1．1949年～1958年，宅基地属于农民私有财产，可自由流转 1949年～1950年进行土地改革，没收地主土地和征收富农出租土地及房屋，分配给无地、少地、无房的农民使用。1950年6月28日颁布的《土地改革法》规定：“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”以法的形式宣布农民宅基地和房屋均属于农民私有财产，并允许宅基地及房屋自由流转，规定宅基地及房屋有居住、买卖、出租、典当、赠与等完全自由，任何人不得侵占。 2．1959年至今，宅基地属于农民集体所有，禁止宅基地流转 1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定，宅基地“归生产队所有”，一律“不准出租和买卖”，宅基地流转被禁止。但同时规定，房屋归农民私有，可自由买卖和出租。1963年《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员房屋归社员所有，社员宅基地，包括有建筑物和没有建筑物的，归集体所有，一律不准出卖和出租。农民宅基地由私有变成农民集体所有，农民住宅由房、地的所有者主体合一变为所有者主体分离，形成现今的“一宅两制”。20世纪80年代，随着社会经济条件的好转，农村兴起建房热，引发用地紧张和无序，一些地方乱占滥用耕地严重。为规范建房秩序，1982年12月《宪法》规定，宅基地属于集体所有。至此，宅基地农民集体所有制以宪法的形式得以确立。 为进一步严格土地管理，加强农村宅基地流转的规范管理，1993年《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地证和房产证。”2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再次规定：“禁止城镇居民在农村购置宅基地。”2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”从而使得单纯的宅基地流转被绝对禁止，地上有房产的宅基地的流转则被限定在一个十分有限的范围内。 二、我国宅基地管理现状 1．村庄建设用地规模总量大，扩张快，集约、节约用地潜力大 我国村镇建设用地总量是城市建设用地总量的4．6倍。据《2004年全国土地利用变更调查报告》显示，截至2004年10月31日，村庄用地2．48亿亩，新增村庄建设用地38．2万亩，村庄建设用地总量呈不断增长之势。据《中国统计年鉴(2005年)》显示，农村人均住房面积呈逐年递增趋势。与1990年相比，人均住房面积由17．83平方米上升到27．90平方米，增加了56．5％；与2000年相比，人均住房面积增加12．4％。(见表1) 2003年，北京市郊区农民宅基地人均164平方米，按每户2．75人推算，户均宅基地面积451平方米。2004年北京市郊区农民人均住房面积34．2平方米，户均116．28平方米，人均住房面积呈逐年上涨趋势。我国农村人口在不断减少，农村建设用地规模不降反增，农村居民点用地高达16．4万平方公里，人均居民点用地185平方米，远远超过国家标准，农村宅基地利用粗放，集约、节约用地潜力大。　 2．农村居民点分布零散，居民点