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我国基础教育政策执行:整体推进模式[摘　要]任何一种公共基础教育政策执行模式都是在一定的社会、经济、政治和教育体制背景下产生的，对于这种背景而言，它们都有其独特的价值和优势。整体推进模式是我国公共基础教育政策执行的主要模式，其基础是“自上而下、以县为主”的公共基础教育政策执行体制。纵观我国教育实际，此推进模式的内涵特征表现为精英主义和因地制宜。其优势在于能够发挥精英的力量并重视县域基层的根基作用，缺陷表现为执行失真现象和利益平衡问题时有发生。中央及地方各级教育部门在执行教育政策时要发扬此种推进模式的优势，并不断对其进行局部的改进。 [关键词]公共基础教育；教育政策；政策推进 [中图分类号]G40-011.8　[文献标识码]A　[文章编号]1002―4808(2010)　11－0014-04 20世纪70年代以来，专家们根据具体的政策执行情境研究出了十多种政策执行模式，如过程模式、互动理论模式、循环模式等。尽管我国公共基础教育政策执行带有这些执行模式的某些特征，但是没有任何一种执行模式能够较为贴切地描述我国公共基础教育政策执行状况。本文根据我国公共基础教育政策执行的实际情况，提出了我国公共基础教育政策执行的整体推进模式，它产生于我国特有的公共基础教育政策执行体制背景下，并有其特有的内涵特征。 一、整体推进模式的基础：“自上而下、以县为主”的公共基础教育政策执行体制 执行总是与“行政”结合在一起。若克(F.E，Rourke)指出：　“执行者的选择方案只是对手段的决定，而执行行为的目标已由主管的政治官员在命令或法规上确定。”也就是说，高层决策者制订政策，下级行政人员负责执行。这种从行政结构层级的角度研究政策过程是世界上研究公共政策过程的主线之一，因此从行政管理体制的角度分析我国公共基础教育政策执行十分必要。 (一)　“自上而下、以县为主”的执彳亍体制 从我国行政管理体制看，2004年修订的《中华人民共和国宪法》规定：　“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则……地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关……地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。”从我国教育管理体制看，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》规定：　“中等及中等以下教育在国务院领导下，由地方人民政府管理。”2006年修订的《义务教育法》规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”由此可见，我国公共基础教育政策的执行机关往往是地方各级国家行政机关，我国公共基础教育政策执行实行中央统一领导，省级领导市级，市级领导县级，县级向市级、市级向省级、省级向中央负责并报告工作的自上而下、以县为主的执行体制。 就教育政策的纵向关系而言，教育政策分为元政策、总政策、基本政策和具体政策。总政策由中央政府层次制订，是其他政策制订、执行与评估的依据；基本政策是党和政府规定的教育的主要目标、任务和行动准则；具体政策由中、下层政府部门规定，是解决实际问题的具体依据。由县级教育行政管理部门制订的具体教育政策，是将基本政策所规定的目标与任务付诸执行的工具与手段。从不同层次的政策运行环节来考察，要把总政策和基本政策执行下去，就不能缺少县域的执行行动，因为县域具体政策的执行行动决定了国家公共基础教育政策目标的实现程度。 以义务教育学校绩效工资政策为例，2008年国务院转发的《关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》规定：　“省级人民政府人事、财政、教育部门按照本指导意见和国家有关规定制定本行政区域内义务教育学校绩效工资的实施意见，报人力资源和社会保障部、财政部、教育部备案。市、县级人民政府人事、财政、教育部门制定的具体实施办法，报上级人民政府人事、财政、教育部门批准后实施。”由此可见，我国教育政策执行体制为：中央出台政策文件，省级根据文件精神制订本行政区域内的实施意见，市、县级根据政策文件和省级实施意见，制订具体实施办法。从中央到省级，再到市、县级，义务教育学校绩效工资政策的执行自上而下，最终在县级落实。 (二)　“自上而下、以县为主”执行体制的特色 我国公共基础教育政策执行兼具“自上而下”和“自下而上”路径的双重特色。 首先，我国公共基础教育政策执行有“自上而下”路径的成分，但并非完全相同。其相同点表现在公共基础教育政策执行以政策本身的内容为核心，旨在实现政策目标。不同点表现在我国的“自上而下”特色虽然暗含了上下级之间有严格的分工与协作的假设，但是我国的政策制订与执行并不是分离的，下层行政官员和政策执行者甚至目标群体的观点可以通过多种途径反映到上级，在一定程度上被上级采纳；政