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论我国公务员地域回避制度摘要：地域回避制度适应了中国古代封建伦理社会的现实，在中国古代文官制度史上已有近两千年的历史。通过对其成因、历史演变及现实状况的分析思考，结合古今中外的对比与当前中国社会背景与现实，试图探明一条地域回避制度在中国转型时期县域治理中的各种路径选择。 关键词：公务员；地域回避；历史变迁；现实分析 中图分类号：D915.13 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)09-0121-02 1 引言 在我国的制度设计中，针对公务员的选用规范设计了回避制度。所谓回避制度，就是为保证有权机关公正、严格执法，当相关工作人员在行使职权过程中因其与所处理的行政事务有一定利害关系时，根据法律规定的范围和程序，使其回避的一种法律制度。在我国公务员法中确立了任职回避、地域回避和公务回避三种不同但联系紧密的回避制度。本文将重点探讨地域回避。首先，地域回避在中国从古存在至今，有其深刻的历史与现实原因。其次，从国内外对比来看，任职回避与公务回避在国内外的制度设计中均存在，而地域回避却是中国独有的制度设计，仅存在于中国。再次，从制度覆盖对象来看，任职回避与职务回避针对的对象涉及从中央到地方的各个层级，而地域回避仅针对的是县级及县级政权以下的层级。 在公务员管理法律规范中，地域回避是指担任一定职务的公务员，为了公正履行职务，不得在亲属比较集中的原籍地、出生地、成长地任职。《中华人民共和国公务员法》第六十九条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”再者，“法律另有规定的除外”这一规定主要是指民族自治地方是公务员地区回避的特殊情况，民族区域自治地方的公务员由少数民族干部来担任，符合我国宪法有关少数民族聚集地区实行区域自治的精神及民族特色，不适用地域回避。 2　地域回避制度的历史变迁 地域回避制度最早在汉朝开始施行，到汉武帝时，已经形成习惯法规，即刺史不用本州人，郡国守相不用本郡人，县令长不用本县和本部人。东汉时对地方长官的籍贯限制更加严格，不仅地方官不许用本地人，还颁布了“三互法”，这是迄今所见的中国古代规定行政官员任职回避的第一个成文法规，标志着任官回避制度的正式创立，其规定了“婚姻之家及两州人不得交互为官”目的就是防止地方官互相勾结庇护。 隋朝规定地方官“尽用他郡人”，其中包括县丞、县尉以上官员都应回避原籍。唐代宗永泰六年下诏规定：“不许百姓任本贯州、县及本贯邻县官”。 宋朝也实行了严格的避籍制。避籍是外任官员不得在原籍任职。各路属官不准委派原籍和家住在本路的官员充任。其中主管坑治官员须回避原籍和居住州县。而且有田产的府县区域也必须回避。在司法过程中，京朝官不准被派回乡里主持审讯工作。 元朝早在至元五年(1268年)已提出了避籍问题，但规定不很严格。自元二十八年始对这一制度逐步有所完善。明代地域回避把全国分为三个大区，为使官吏回避本籍，洪武年间规定“南北更调之制，南人北官，北人南官。其后官制渐定，自学官外，不得官本省”，并限制在出生地为官，否则必须改授。 我国的地区回避制度到清朝时发展得较为成熟。清政府建立了一整套比较完整的地区回避制度。涵盖了京官地区回避，外官地区回避，候选官地区回避，寄籍人员地区回避，武官地区回避等内容。此外，由于河员和盐官是事关清朝经济命脉的两大行政系统，所以务必实行地区回避。其中，在雍正十三年以前，地区回避的对象只限于知县以上。到了雍正十三年，又规定：“各省佐贰杂职，驻扎地方在原籍五百里以内者，亦令回避。”从而使防范的对象大大增加。而且清朝对于各级官员有无违反地区回避的审查也作了较细致的规定，实施也比较严密细致认真。 历史中的地域回避制度的产生，具有一定的合理性，在防止地方割据、巩固皇权、整顿吏治等方面起着积极的作用。同时，地域回避有其无法超越的历史局限性。中国古代社会地方势力割据、吏治腐败的根源在于国家权力的配置上。皇族垄断国家权力，随意分封官职，往往打破了这种地域回避的限制；同时，统治阶级内部各种政治势力的角逐，一时得势的派别总是党同伐异，从而使这一制度的权威性受到极大冲击。因而地域回避无法在根源上消除权力运行中的问题。 3 当代社会中施行公务员地域回避制度的效应 能否做到公正和廉洁，关系到政府的形象和威望，关系到人民对政府的信任。现今的公务员地域回避制度在权力运行中仍然发挥着重要功能，但也存在一定问题。客观地解读公务员地域回避制度的效应，有助于全面理解公务员地域回避制度，更好地分析其在转型中国县域治理中的走向。公务员地域回避制度是依据中国传统文化而做的一项制度安排，在干部人事管理中，体现了一定的积极意义，主要表现在： (1)有利于