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新医改方案中公立医院产权解读【中图分类号】R197.3 【文献标识码】B 【文章编号】1672－4208(2010)16－0003－02 现代医院治理结构的核心就是明晰的出资人产权和法人产权。产权制度改革的目标也是把公有产权改革为公有出资人产权和法人产权。产权制度是现代医院制度的核心和基础。剩余价值占有理论、资产拥有理论、私有化理论等理论均提示了医院产权归属是决定医院绩效的因素之一，同时医院(主要是公立医院)管理体制改革也是政府卫生部门自己的改革。对《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》(以下简称“新医改方案”)的解读，有助于把握中央关于公立医院产权改革的导向，以期为公立医院改革试点工作提供参考。 1　新医改方案中公立医院产权解读 1.1关于“建立协调统一的医药卫生管理体制”解读“按照政事分开、管办分开、属地化和全行业管理的原则，合理确定不同层级政府之间、政府与医药卫生机构之间的职责范围，形成职能明确、定位清晰、综合协调、权责统一的管理体制。”这段话道出了公立医院产权改革的首要任务。因为公立医院产权边界模糊不仅是因为所有权和经营权的关系没有被界定清晰，很大程度上是因为其产权委托代理结构不合理所造成的。“所有医疗卫生机构，不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由所在地卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。”“统一规划、统一准人、统一监管”如何落实?卫生全行业管理提了多年，难以落实的原因在于卫生部门无法将隶属于不同部门的教育、厂矿、行业、军队医院和各级地方政府所办医院收于囊中。关于“强化区域卫生规划”，笔者以为用“落实”比用“强化”更适宜实际情况。“充分利用和优化配置现有医疗卫生资源，调整优化结构和布局，对不符合规划要求的医疗机构要逐步进行整合，”这里谈到对存量资源的调整，即“对不符合规划要求的医疗机构要逐步进行整合”，但“整合”的具体实现形式是什么，没有说明。“加强区域卫生规划与城市发展规划、土地利用规划等的衔接。”认识到了落实区域卫生规划要有相关部门参与，但没有实质性配套改革内容。“推进公立医院管理体制改革。从有利于强化公立医院公益性和政府有效监督出发，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。进一步转变政府职能，卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能，其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务。 1.2关于“建立规范的公立医院运行机制”解读“建立和完善医院法人治理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。”这句话指出“建立和完善医院法人治理结构”有助于公立医院激励机制形成，但“所有者”、“管理者”分别是谁?“决策”、“执行”、“监督”三项权利分别掌握在谁手中?三权如何制衡?没有交代。公立医院法人治理结构一旦建立，标志着医院作为一个独立法人自主参与市场竞争、自主决定生产和经营，这与下文公立医院补偿机制上过多的、不规范的政府干预是相矛盾的。有学者认为，提倡“公立医院法人治理结构”与“收支两条线”、“药品购销政策”的矛盾，本文在此不做赘述。“通过实行药品购销差别加价，设立药事服务费等多种方式逐步改革或取消药品加成政策，同时采取适当调整医疗服务价格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立医院补偿机制。”“同时采取”表明了“增加政府投入”是建立在完善药品收入主渠道补偿基础，上的，与“调整医疗服务价格”、“改革支付方式”并存的完善公立医院补偿的附属措施。 1.3关于“建立政府主导的多元卫生投入机制”部分内容的解读“逐步加大政府投入，主要用于基本建设和设备购置。扶持重点学科发展，符合国家规定的离退休人员费用和补贴政策性亏损等，对承担的公共卫生服务等任务给予专项补助，形成规范合理的公立医院政府投入机制。”这部分内容表明，政府补偿主要是“离退休人员费用”、“政策性亏损”等带有中国特色的体制补偿，“基本建设和设备购置”、“重点学科发展”、“公共卫生服务”等经费则以项目形式拨付，政府对公立医院投入在维持原口径基础上可能有所追加。但不会增设其他途径。 “国家制定公立医院改制的指导性意见，积极引导社会资金以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组。稳步推进公立医院改制的试点，适度降低公立医疗机构比重，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的格局。”“指导性意见”只有大概方向，没有具体的标准、要求和必要的步骤。“社会资金”参与可以理解为政府推出公立医院，由个人或社会团体来办。但具体怎样操作并没有说。“多种方式”，到底是哪些方式，既符合人民的利益，对个人或社会团体来说也合理?这里“部分”公立医院似乎只提到了企业医院，但“部分公立医院”究竟是哪些医院?“改制重