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行政法学研究 2014年第2期
指导案例助推垄断改革
——以指导案例5号为分析对象
沈 岿
(北京大学法学院,北京100871教授)
摘要:尽管最高人民法院发布的指导性案例5号的案件事实与地方性法规无涉,但其裁判要点
1却明白宣布了“地方性法规不能设定工业盐准运证”的规则。这一用意深远的作法,既进一步表明
最高法院始终坚持的法院审理行政案件可对地方性法规是否与上位法相抵触进行审查并选择适用的立
场,又矛头直指当下不少地方性法规创设工业盐准运证的弊政。5号案例发布两年以来,有些地方法
院受其影响,以相同论理裁判类似案件,间接推动着工业盐准运证制度的变革。然而,由于指导案例
制度尚未成熟,更由于工业盐准运证问题仅仅是盐业垄断体制的冰山一角,5号案例其实是在博弈漩
涡之中发挥助推而非主导垄断改革的作用,在垄断改革获得政治解决之前,同案不同判现象在所难免。
关键词:指导性案例;工业盐准运证;盐业体制;垄断改革
一、地方性法规暗度陈仓?
最高人民法院(以下简称“最高法院”)于2012年4月9日发布的指导案例5号,即“鲁潍(福建)
盐业进出口有限公司苏州分公司诉江苏省苏州市盐务管理局盐业行政处罚案”(以下简称“5号案例”),
宣告的裁判要点有三:
“1.盐业管理的法律、行政法规没有设定工业盐准运证的行政许可,地方性法规或者地方政府规
章不能设定工业盐准运证这一新的行政许可;2.盐业管理的法律、行政法规对盐业公司之外的其他企
业经营盐的批发业务没有设定行政处罚,地方政府规章不能对该行为设定行政处罚;3.地方政府规章
违反法律规定设定许可、处罚的,人民法院在行政审判中不予适用。”
其中,最令人不可思议却饶有趣味的是,此案并未牵涉地方性法规,㈨裁判理由也未提及地方性
法规,㈤但是,裁判要点1却超越本案事实情形,就盐业管理领域的工业盐准运证事项,提出了“地方
性法规也不能设定”的规则。
由于该规则与5号案例的事实没有直接相关性,其是否能够被各级、各地法院通过案件类比方法,
广泛适用于“类似案件”的审理,㈢不免留有疑问。因为,在指导案例制度之下,司法活动的重点不在
①5号案例的核心问题是,被告苏州盐务局在查处盐业违法案件时适用的作为地方政府规章的《江苏省《盐业管
理条例)实施办法》相关条款是否合法有效。该案并未触及任何地方性法规。
②裁判理由指出:“根据《行政许可法》第15条第1款、第16条第3款的规定,在已经制定法律、行政法规的情
况下,地方政府规章只能在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内对实施该行政许可作出具体规定,不能设定新的
行政许可。法律及《盐业管理条例》没有设定工业盐准运证这一行政许可,地方政府规章不能设定工业盐准运证制度。”
院发布的指导性案例,各级人民法院审判类似案例时应当参照。”《最高人民法院关于发布第一批指导性案例的通知》
(2011年12月21日,法【2011]354号)进一步指出应该“严格参照指导性案例审理好类似案件”。
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沈 岿:指导案例助推垄断改革
于对规则的解释,不在于解释“案件事实能否被法律规则所涵摄”,而在于判断待决案件与指导案例“在
事实上是否具有类似性”。Ⅲ
设若在5号案例公布以后出现的待决案件之中,盐业管理部门执法的依据是设定了工业盐准运证
的地方性法规,而不是地方政府规章。这是否构成关键性的案件事实区别,以至于5号案例不能被参
照适用于此类待决案件呢?
案件类比方法的适用是将焦点聚集于案件事实的相似性,而非直接运用指导案例的结论(包括但
不局限于裁判要点)。在指导案例中未出现的事实——执法依据是地方性法规,在待决案件之中出现了,
而现行《行政许可法》框架之下的地方性法规和地方政府规章在行政许可的设定权限上是有差异的。
仅就这一点而言,上述问题的答案似乎是构成了关键性事实区别,并可得出5号案例不予参照的判断。
但是,果真如此的话,该案例所含裁判要点l提出的“地方性法规不能设定工业盐准运证”规则,岂
不是毫无意义吗?该规则既与5号案例本身事实无关,又不具有未来的适用价值,最高法院岂不是在
这里多此一举、白费功夫吗?
又或者,最高法院在5号案例裁判要点1提及地方性法规,纯粹是无心之举,没有去思量
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