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防止土地违法行为的立法思考 郑晓俐1刘钟婷2占超2 (1．池州学院政法管理系，安徽池州，247000：2．江西省土地勘测规划院，江两南昌，330002： 玉L【J县人民法院，江西上饶，334000) 摘要：为实现土地资源的可持续利用和土地管理的科学化，本文从立法角度分析了我国土地管理、利用过 程中所反应m来的我阑土地相关法律法规的欠缺之处，并就如何完善进行了探讨。 关键词：立法欠缺；立法完善 中图分类号：D912．3 文献标志码：A 人多地少是中国的基本国情，我国的土地资源管理必须把节约土地放在首位，中国的土 地利用也必须走节约和集约用地的道路。土地的管理不仅涉及到国家粮食安全，而且也关系 到社会的和谐和环境的安全。土地的严格管理有利于经济结构的调整，也有利于经济增长的 方式的转变，促进经济的可持续发展以及整个社会的持续、健康发展。土地的严格管理有赖 于一套科学合理的制度和法规，所谓理论指导实践。涉及范围广、钊‘对性强、可操作性强的 土地法规能够直接引导土地资源的合理化配置，从质量和数量两方面加强对土地资源保护， 进而促进循环经济理念在我国的良好体现，以达到土地资源、经济建设乃至整个社会的和谐 发展、可持续发展。因此，世界各国对土地利用都有极为严格的法律规定。 1立法角度分析我国土地法的欠缺 1．1量化程度不够 我国土地违法行为之所以越来越多，这跟我国有关土地违法的事前防止工作有关，也跟 我国有关土地违法的处罚力度有关，处罚注重定性量化不够是一个明显的欠缺。如我国《土 地管理法》第七十六条规定了非法占用的土地的归属：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准， 非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反 土地利用总体规划摘自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑 物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建 的建筑物和其他设施，可以并处罚款。而对于违法主体的处罚规定仅是：对非法占用土地单 位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究 刑事责任。其中讲到的给予行政处分和追究刑事责任的所依据的法律并不明确，可谓无法可 依，因为当前我国并不存在一套完整的有关土地的法律。若条款中的法指的是《刑法》，《刑 法》对非法占地的罪罚规定在第342条：违法土地管理法规、非法占用耕地改作他用，数量 较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。《刑法》中 对刑罚的量化依然不够清晰，数量较大是指的多大?处五年以下有期徒刑或者拘役，什么时 候是拘役、什么时候该判有期徒刑?什么时候该并处罚金、什么时候该单处罚金?规定的不 够细致和明确在执法中就容易造成对法律责任的规避。 1．2立法层次较低 在对土地违法行为确定罪的时候，很多土地刑事违法行为的罪名与土地民事和行政违法 788 行为的罪名描述基本一致，同一行为是否构成刑事犯罪，主要界限即“情节严重”与否。因 而2000年6月16日最高人民法院审判委员会第l119次会议通过并公布了《关于审理破坏 土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对《刑法》中有关土地刑事责任进行了 量化。2000年3月脏察部、国土资源部令第9号发布的《关于违反土地管理规定行为行政 处分暂行方法》，对于土地违反行为主体的行政处分轻重程度也进行了量化。但是，这两个 规定一个是解释，一个是方法，是司法解释和部门规章，连行政法规都不是，毫无法律地位 可言，立法层次太低，以至于执法空间过大，难以操作。 1．3处罚力度不够 查处土地违法行为并对责任人进行处罚的目的是为了抑制防止土地违法行为的再出现， 但我国相对于违法所得，处罚力度却十分的轻微。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第四十二条的规定为：依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占 用土地每平方米三十元以下。廉价的条款。我们在媒体上、书本上经常看到学者们的呼吁， 让人们保护土地、珍惜利用土地，因为我国人口众多，土地稀少。但是对于非法占地的经济 处罚竟然将土地标榜的如此廉价，很难让人们想象的到土地的资产价值和稀缺性质。而且， 条款中并未将耕地单独列出来，因为耕地特别是基本农田比一般的土地的价值更高，所以在 非法占用的处罚上也应该相应的分别规定。否则的话，一概而论，必将刺激违法者对耕地