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公用企业滥用优势行为的法律管制 王晓晔米 目前中国经济生活中除了部门垄断、地方保护主义等行政性限制竞争行 为外，其他限制竞争大多是垄断行业的行为。垄断行业是指公用企业以及其 他依法具有独占地位的经营者所从事的行业，包括供水、供电、供气、供 暖、邮政、交通运输、电信、烟草、盐业、保险、商业银行、农村信用社、 石油、石化、殡仪馆、新华书店等。①本文关于限制竞争行为的讨论仅限于 与管道或者线路相关的公用企业，因为它们提供的水、电、气、暖等各种服 务与保险、银行以及其他依法具有独占地位的经营者相比有某些特殊性。 一公用企业在市场经济中的特殊地位 根据发达市场经济国家的经验，市场经济是一种由竞争来指挥和监督微 观经济过程的经济制度。市场经济必须要与竞争相联系，因为市场经济是以 经济主体独立自主制定其生产或经营计划为特征的，这种分散制定的经济计 划必须要通过市场价格进行调节，而市场价格则是在竞争和企业可自由进入 市场的条件下形成的。竞争强迫企业降低生产成本，鼓励创新活动，因此， 竞争作为调节和创新的过程就成为维护市场经济秩序不可缺少的组成部分。 这就正如亚当·斯密指出的，“一种事业若对社会有益，就应当任其自由， 广其竞争。竞争愈自由，愈普遍，那事业亦就愈有利于社会。” 然而，从18世纪的经济学开始，人们就已经认识到，竞争并不总是给 社会带来良好的经济效益。恰恰相反，从社会的经济效益出发，市场经济中 + 王晓哗，中国社会科学院法学研究所研究员，博士生导师，汉堡大学法学博士。 ①桑林：《垄断现状及反垄断执法中的问题》，载《法人》2004年第7期。 130科学发展观与法制建设 的某些领域不应当是竞争的，而应当是垄断的。这首先是指那些向社会供应 电力、自来水、天然气的行业以及邮电和交通运输业，这些行业有以下显著 特点： 第一，它们向社会提供的产品或者服务都是通过固定的管道或者线路进 行的。因为铺设管道或者线路的成本很高，从经济的合理性出发，从供应场 所到用户的管道或者线路应当只是一条。如果要在这些部门引进竞争机制， 势必就得铺设另外的管道或线路，增加至少一倍的投资。因此，在这些行业 中引进竞争机制是不经济的。 第二，在时间和技术上，这些行业同生产鞋帽或者汽车的行业不同，它 们的生产和销售是一个不可分离的过程，从而对其产品基本上没有储存能 力，就是说，仅当存在消费需求时才能进行生产。这样，要保证生产设备的 连续运行，要使发电站或自来水厂连续和有效地工作，实现正常的经济效 益，降低成本，就应当保证有足够大的社会需求和足够多的用户。因此，从 规模经济出发，在第一个供电站还没有达到最大生产能力的情况下，建立的 第二或者第三个供电站就是不经济的。在市场需求量既定的情况下，如果由 一家企业生产比两家或更多家企业生产能够节省社会资源，这种现象就叫做 自然垄断。 第三，这些行业是面向全社会，服务于各行各业和千家万户的，因此， 它们的经营状况如何，能否提供安全和价格合理的产品与服务，直接关系到 人民生活和国民经济的发展。例如，人人都要用水，处于现代社会的普通人 也应当能够用得起电灯、电话、煤气，坐得起火车，因为从社会政策考虑， 这些行业的产品或者服务的价格不可定得过高，而是应当使一般老百姓均有 支付能力。①而且，从保障人民基本生活的需求出发，这些产品或者服务与 人民的Et常生活结合得愈紧密，企业的赢利性就越应当低，这些企业从而被 称为公用企业或者公益企业。 第四，由于这些行业的投资大，回收投资的时间长，私人企业一般无力 承担；而且，由于这些行业生产的目的主要不是为了赢利，而是为了满足人 们生活的基本需求，私人企业一般不愿承担，或者是国家出于安全考虑，不 愿将这些行业交给私人企业经营，因此，在绝大多数国家，这些行业是由政 府直接经营，依照经营的目的和范围分为国营、省营、市营或者由乡镇经 ①从节约的角度考虑，这些产品或者服务的价格也不可定得过低，否则会造成不必要的资源 浪费。 公用企业滥用优势行为的法律管制 13l 营。为了发展这些公共事业，提高社会福利，保证安全的和价格合理的产品 和服务，各国对这些行业大多制定了专门的法律，如联邦德国的《能源经济 法》和《铁路法》等。中国也已颁布了《电力法》、《民用航空法》、《铁路 法》、《公路法》等等。 公