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可持续发展观下的土地政策 冯瑞萍 （中国政法大学 民商经济法学院，北京100088） 摘要：土地是人类赖以生存的基础，更是农民生存、繁衍的基础。农村土地政策在现行的中国土地法律体 系中占有重要地位。中国是一个农业大国，依本文观点，可持续发展的土地政策必须落实到农村，才能实 现根本意义上农村、农业、农民的可持续发展。本文以作者在宁夏中卫的所见所闻为基础，通过结合中国 现行的土地政策的现状及所存在的问题，对其进行分析、研究，并对可持续发展土地政策在西部的制定、 完善和实施中提出具体建议。 关键词：可持续发展 土地政策 土地规划 前言 2005年9月23日至10月2日，我以绿色希望行动志愿者的身份走进了宁夏中卫。宁夏中卫市地处黄河中 上游，凭借其地理优势，中卫盛产大米。宁夏五宝——红 （枸杞）、黄 （甘草）、蓝 （贺兰石）、白 （二 毛皮）、黑 （发菜）——中间，每一样都离不开土地。枸杞是经济作物，在退耕还林阶段，国家虽允许栽 种经济作物，但主要是以生态作物为主；由于甘草在中药中起着重要作用，前几年兴起的甘草热食的农民 在短期利益的引诱下，掘地掏根，严重的破坏了本就脆弱的西部地表结构；贺兰山是著名的旅游区，此处 不做赘述；二毛皮是从一种叫石羊的羊羔身上剥取的，众所周知，西部大开发中，对环境保护事业的重视 其中一点就体现在休牧和禁牧的规定上。这一规定对于那些以牧羊为生的农民来说，无疑是一个很大的打 击；发菜是宁夏最著名的特产，同时发菜的大肆挖掘也是给宁夏生态环境造成最大危害的破坏活动。 不可否认，宁夏中卫在经济、文化等事业中发展很快，但是，经济发展并不能说明环境保护事业的进步。 在中卫，很少听人们论及环境污染对他们造成了多大的损害，但经常能听到环境恶劣，山区贫困的评论。 事实上，这并不是中卫市一个地方存在的问题，而是普遍存在于广大西部地区和农村的真实写照。现在我 国环境保护的大气候是“重环境污染治理，轻自然资源保护”，随着环保人士的认识加深，越来越多的人 们开始关注保护自然、保护环境。在西部、中部的农村，荒漠化、水土流失比较严重，但是客观上其占地 面积比较大，严重影响着全国农业生态化、现代化的发展。完善农村土地政策势在必行。 一、中国土地现状及其开发利用中存在的主要问题 关于土地，我国现行的 《土地管理法》并没有给出明确的定义，根据实际生活的需要，环境科学对于土地 作出了明确的规定，并作了分类。联合国粮农组织的 《土地评价纲要》指出，土地包括影响土地用途潜力 的自然资源，如气候、地貌、土壤、水文与植被，它包括过去和现在的人类活动成果。在环境科学上，有 学者定义： “土地是具有一定地理空间，以土壤为基础，与气候、地形地貌、水文、水文地质条件、表生 地球化学因素、自然生物群落，以及它们之间相互作用所构成的自然综合体”。与土地相关的概念是土地 资源，土地资源是指在一定技术条件下和一定时间内可以为人类利用的土地。人类在利用土地资源的过程 中也包括了改造，所以土地资源既包含了资源的自然属性又包含了人类利用改造的经济属性，经常被称之 为 “历史的自然经济综合体”。在某些情况下，可以将土地和土地资源同等看待，但后者更多地考虑经济 活动和人类生存发展的范畴；前者更侧重于客观实际的反映。 据1999年国土资源部、国家统计局和全国农业普查办公室调查统计结果我国现有耕地面积1.3亿平方千米， 林地2.28亿平方千米，草地2.66平方千米 （此数据仅供参考，各部门发表的数据有所出入）。耕地集中 分布在东部的东北平原，华北平原，长江中下游及四川盆地和华南地区，而草地则主要分布在西北部，林 地集中分布在西南及东北地区。现阶段，我国土地的特点主要有：虽然绝对数量多，但人均占有少；土地 分布不均匀，生产力的地域差异很大；土地资源质量较其他国家、地区较差；土地生产力主要集中在耕地 上；后备土地耕地资源严重不足。与此同时，我国现阶段在土地的开发利用过程中存在着很大问题。(1)盲 目扩大耕地面积不仅未能实现预期提高生产、生活水平目的，反而却造成了大面积的森林、草地毁坏和水 土流失，盲目的围湖造田使原有生态系统遭到了极大的破坏，导致水害频繁。多年的滥垦过牧，直接导致 草场沙化严重，出现 “白沙岗”、 “光石山”等触目惊心的地方。(2)非农业用地迅速扩大。(3)土地污 染严重。近年来污水灌溉广为提倡，但是这虽然解决了农业用水不足的问题，同时也将大量的污染物质带 入农田，可能会造成长期的环境污染。因此，保护农用地，迫在眉