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我国海域使用管理法律思考 蓝楠 （武汉大学环境法研究所武汉430072） [内容摘要]可持续发展战略作为一种新的发展模式，不仅是当代人类的普遍共识，而且也被各国立法者所 接受。为保证海域可持续使用，笔者提出两方面法律对策：一是构建综合性法律，二是健全一系列基本制 度。 [关键词]海域 使用 管理 法律思考 “海洋是全球生命支持系统的基本组成部分，是一种有助于实现可持续发展的宝贵财富。”海洋可持续发 展是可持续发展概念在海洋领域的一种体现。只有合理开发和有效使用海域，才能实现海洋可持续发展。 但是一段时间以来，由于人们对海域使用的可持续发展认识不够，造成海域使用中无序、无度、无偿的混 乱局面，而法律的滞后和不健全导致不能有效规范这些行为，极不利于维护其对人类的持续支持力。因此， 必须采取切实可行的法律制度来予以规制。 1．完善海域使用管理法律规定的必要性 我国是海洋资源大国，海域辽阔，自然条件优越，海域内海洋资源种类繁多，储量丰富。合理开发，充分 利用，可以收到巨大的生态经济效益。由于海域使用的不可持续性，导致海域生态环境恶化，生物资源减 少，海洋灾害频繁发生。以渤海为例，沿岸受污染海域的最大范围约占近岸海域总面积的80%，1990~2000 年高营养层次种类的生物量所占比例减少19.3%，发生多次严重的特大面积赤潮。海域使用现状迫切需要 完善的海域使用法律规定来进行规制。 我国现行海域使用管理法律规定主要有《海洋环境保护法》、《海上交通安全法》、《渔业法》、《矿产 资源法》、《国家海域使用管理暂行规定》，但还是不能满足海域使用管理的现实要求，主要问题表现在： 首先，缺少综合性海域使用管理的法律。海域使用是一个紧密联系的整体，而各单行法律只是规范海域使 用中某一方面的行为，由于部门、行业利益不同，难以实现海域使用的有序状态。《国家海域使用管理暂 行规定》虽说是一个比较综合的规定，因系部门规章，效力等级低，地方各级政府及其海洋管理机构执行 起来难度较大。其次，许多切实可行的法律制度没有得到有效的贯彻执行，依法用海比例低。如海域使用 许可证制度。有些地方没有开始发放海域使用许可证，海域使用管理工作做得较好的辽宁、山东、广西、 海南等地的依法用海面积与实际用海面积之比也仅为5%，远未达到海域使用管理的目标。再次，存在许多 的法律空白。海岸带综合管理作为海域使用管理的重要内容，已成为共同关注的话题，《21世纪议程》的 第十七章以及后续的计划，如 1994年发展中小岛国家大会和海岸带管理大会，都为它的有效实施提供了指 南。 而我国《海岸带法》立法草案提出了十来年，因争议太大未能通过，极不利于我国海域使用管理工作 的开展。 2．构建综合性法律来进行海域使用管理 我国海域使用管理法律制度现状，极不适应海域开发、管理和维护海洋权益的需要，与国际海洋法制度的 发展水平有较大差距。应加大立法进程，制定综合性的《海域使用法》对海域使用管理进行规制。具体而 言：包括狭义的《海域使用法》和《海岸带法》等。 2.1制定健全的《海域使用法》 由于海洋资源空间上的分布和存在的介质条件有其特殊性，在通常情况下，多种资源共同处在一个空间区 域内，具有很强的复合性，反映到开发利用的管理要求上，须通过使用海域的控制，以实现对资源开发利 用秩序、布局及结构的控制。因而，制定综合性《海域使用法》来规范海域使用中的各种关系已成为迫切 需要。该法应至少明确以下基本问题： 首先，海洋资源属国家所有。由于海洋资源具有公益性，与国家主权和国家利益密切相关，必须实行国家 所有并管理。任何个人或集体都不能侵占。国家拥有管辖海域的一切物质资源和空间的占有、处分和保护 的全部权利。不过，应在所有制不变的原则下，鼓励个人、集体和境外法人在我国管辖海域从事资源与空 间的开发利用活动。这样，需要加强管理部门的审批和监督管理，摘好生产布局，建立良好的海域开发秩 序。坚决杜绝目前在海域使用管理中出现的混乱局面：开发利用海域进行养殖、围垦或工程建设时，往往 不经国家有关管理职能部门审批，自行围、占使用，或者在审批行为的主体上发生混乱，虽经申报批准， 但审批执行者实质上并不是有行政上的管理职能，并不是国家海域所有权的代表者。从而促进国家对国有 资产的切实管理、海洋资源开发的合理布局和正常秩序的建立，提高海域的客观功能价值和资源效益。 其次，加强海域使用协调管理。由于海上各管理部门之间缺乏统一协调的运行机制，海洋行政管理工作中 出现“多龙治海，群龙无首”的局面。各涉海行业管理部门受利益驱动，导致相互争权或相互推诿扯皮现