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《环境保护法》的修改 ——从排污权初始分配和区域环境管理角度来辨析 卞化蝶 李希昆 （昆明理工大学法学院，云南昆明，650224） 摘要：本文通过对美国及国际组织排污权交易法律制度发展历史的介绍，阐述了排污 权交易制度的法律理论依据和优点。结合中国当前排污权交易作为一项试点工作所遇到的困 境，笔者提出要建立完善的排污权交易法律制度和规范公平的排污权交易市场,首先要解决的 是排污权初始分配问题和在全国按照环境区域建立相应的统一的权责明确的管理机关，并将 排污权交易法律制度和区域环境管理机构写进《环境保护法》中，使此项环保措施有法可依。 这对于使排污权交易制度在社会经济协调发展和环境保护工作中充分发挥其应有的双赢作用 起到了至关重要的决定意义。 关键词：排污权 排污权交易 排污权初始分配 区域环境管理 环境保护法修改 随着我国改革开放经济迅猛发展，环境问题越来越凸显的今天，环境污染已经成为影 响制约我国经济稳步前进的主要因素之一。2004年中国的国内生产总值约占全世界的4％， 而消耗的一次性能源约占全球的 12%。2005年中国共产党十六届五中全会提出的“十一五” 规划中也明确提出“要使单位国内生产总值能源消耗比十五期末降低20%左右”的目标。 这 一目标表明中央对资源利用率提出了一个强制、明确、量化的约束，充分体现出中央对环保、 可持续发展的重视。笔者认为要解决环境污染问题、控制资源消耗、实现可持续发展，其主 要手段之一就是在我国建立一个完善的运转有效的排污权交易法律制度，使之真正促使各个 企业单位提高生产技术、减少污染排放，走新型的低能耗、低污染、高效益的经济增长道路。 但就我国目前排污权交易试点工作中遇到的众多困难，笔者建议要完善排污权交易法律制度， 首先要解决的是如何进行合理公平的排污权初始分配，然后在统一的区域环境管理机构的管 理下建立完善的排污权交易市场。笔者提出将排污权交易作为一项法律制度写进《环境保护 法》，并从行政法的角度调整区域环境管理机构的权力和职责，来从法律上保证排污权交易发 挥其即减少环境污染又促进地方经济协调发展的双赢作用。 一、排污权交易法律制度的发展历史 （一）美国等国排污权交易法的发展概况 美国是最早创制排污权交易法律制度的国家。随着美国国内经济的发展和对环境的破 坏严重程度越来越深化,于 1970年通过了《清洁空气法》。美国环保局在实施该法时首次提出 了排污权交易的设想，制定了包括泡泡政策、银行政策、抵消政策和“排放减少信用” 可以 进行交易的政策这4项政策在内的排污权交易计划。 1990年通过的《清洁空气法（修正案）》 中美国国会批准将排污权交易作为实现每年减少1000万吨硫氧化物排放量（酸雨计划）的目 标的一种手段。随后德国、澳大利亚等相继进行了相关的排污权交易立法工作。如：澳大利 亚的《1961年清洁空气法》、《1970年污染控制法》等。 （二）国际组织关于排污权交易法律制度的实践 1992年联合国环境与发展会议通过的《里约宣言》的原则 16条指出：“考虑到污染 者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促进环境成本内部化和利用经济手段， 并且适当地照顾到公众利益，而不歪曲国际贸易和投资。”这标志着国际环境政策进入到以环 境经济政策为代表的新时代。1997年 11月在日本召开的《气候变化框架公约》首脑会议通 过了一项允许发展中国家向富国“出售”吸收二氧化碳的森林能力的规定，这种“出售”吸 收二氧化碳的森林能力交易构成了一个新的市场。 据统计，到 2000年发达国家减少空气污 染的费用达到每吨空气 100美元，而通过环境服务，上述费用可以减少到每吨空气 10美元； 6 而提供服务的小国则通过该市场每年可以从出售吸收二氧化碳的热带雨林能力中获得2.5亿 多美元。上述国际组织的建议和公约都为各国建立排污权交易法律制度提供了实践经验。 二、排污权交易的法律理论依据和优点 （一）排污权交易的法律理论依据 排污权交易的法律依据是根据科斯定理中的交易成本论引申而来的自然资源所有权 交易理论。 这里的自然资源所有权不是仅仅局限于传统财产的所有权，而是还包括各种涉 及环境资源的其他权利，如环境权，排污权和排污权的转让权，水和土地的所有权、