从理念到立法-综合生态系统管理及综合立法模式.doc

从理念到立法:综合生态系统管理及综合立法模式摘要　综合生态系统管理在现代环境管理中的应用源于人类对生态系统的不断认识。作为一种管理模式，综合生态系统管理区别于传统的单一生态系统管理模式，自各国签署《生物多样性公约》一来。综合生态系统管理逐渐被引入到世界各国尤其是亚太地区各国环境管理实践中。时至今日，综合生态系统管理已广泛地运用于环境法领域，引起了环境法的深刻变革。综合生态系统管理的综合性、公益性、区域性、灵活性等属性以及有效的跨部门、跨行政区域、科学研究与管理制度相结合、行政手段、市场手段和公众参与相结合等方法吻合现代环境法发展的内在要求，因而已成为现代环境立法的重要理念，且直接影响现代环境立法模式的取向。我国环境立法应当秉承以综合生态系统管理为立法理念的综合立法模式。实现目标模式和法体模式的综合、各级各类立法之间的综合以及方法的综合，以适应我国生态保护的需要。 关键词　综合生态系统管理：立法理念；综合立法模式 中图分类号D912.6　文献标识码　A　文章编号1002-2104(2009)03-0041-05 作为一种全新的生态管理理念和模式，经过十多年的实践，综合生态系统管理已经被广泛地运用到各个国家和地区的生态系统管理中来，尤其是作为一项重要的立法理念而被确立下来。然而，综合生态系统管理缘何能被作为重要的立法理念?是否适合于我国环境立法实际?这种立法理念指导下的环境立法模式又如何选择?本文将结合我国环境立法实践，就上述问题进行较为深入的探讨。 1　综合生态系统管理释义 综合生态系统管理(Integrated Ecosystem Management，简称IEM)的运用源于人类对生态系统的认识。英国生态学家坦斯利(Tansley)将生态系统定义为“一个植被单位，不仅包括组成植被的植物，而且也包括栖生其中的动物以及相关环境或生境中所有的物理或化学因子。它们共同形成了一个可识别的自我维持的实体。其所有部分都被认为是相互影响和联系的。”。可见，生态系统强调完整或整体系统的功能，而不是将各组割裂开来。从生态学的研究出发，综合生态系统管理，是指一种物理、化学和生物过程的控制，它们将生物体与它们的非生命环境及人为活动的调节连接在一起，以创造一个理想的生态系统状态。 中国／全球环境基金干旱生态系统土地退化防治伙伴关系项目――PRC―GEF―OP12(该项目是全球环境基金与中国政府达成的旨在解决中国西部地区的贫困、土地退化和干旱生态系统的恢复等问题的一个综合生态系统管理项目。)方案对综合生态系统管理也作出了科学的定义，认为，综合生态系统管理是“强调生态系统各生态功能和服务之间的关联(比如碳的吸收和储存，气候稳定和流域保护，有益产品)、生态系统与人类社会、经济和生产系统之间关联的一种综合管理的方法。IEM承认人与自然资源的直接和间接的相互依赖性，比如土、水、森林是必然紧密联系的，而不是将自然资源独立看待。IEM选择综合方式管理生态系统因子、并因此创造多元惠益。” 上述是从生态学或社会学的角度对综合生态系统管理所下的定义，而要在本文论述主题的意义上进行定义，即将综合生态系统管理作为国家环境立法的基本理念，则有必要从环境法学研究的角度对其进行准确的理解。在环境法学领域，已有不少学者对综合生态系统管理进行了具体研究，其中蔡守秋教授对综合生态系统管理的系统研究很具代表性。蔡守秋教授认为，“综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然的和谐共处。”可见，综合生态系统管理因其综合性、公益性、区域性以及灵活性等特点以及跨部门、跨行政区域、科学研究与管理制度相结合以及行政手段、市场手段、公众参与相结合的管理方法而成为现代环境管理和环境法制的重要手段。 2　作为立法理念的综合生态系统管理 2.1“综合生态系统管理”理念的确立 上个世纪六、七十年代兴起的环境法对于解决各国环境问题，尤其是二战后各国发展国内经济时导致的公害问题发挥了重要的作用。在全球范围内，由于国家和地区发展的不平衡，各个国家的环境法律制度的发展也极不平衡，但其重点主要集中于工业化和城市化过程中出现的污染防治、水资源保护以及后来被逐渐重视的生物多样性保护等方面。在国际上，一般将这一时期的环境法称为“第一代环境法”。“第一代环境法”的核心是污染法和资源利用法，是对经济发展过程中产生的环境后果的消极防范，它是反应性的法律和政策体系。因此，污染的事后防范、