从集体用地流转看我国农村土地发展权配置.PDFVIP

从集体用地流转看我国农村土地发展权配置 廖喜生1，陈甲斌2 （1.四川大学公共管理学院，成都 610064 ；2. 中国国土资源经济研究院，北京 101149 ） 摘 要：当前我国农村土地的发展权实质上归属于国家所有，集体建设用地流转是农民集体 争取土地发展权及其收益的体现。农村土地发展权的设立与配置是十分必要的。文章通过分 析与借鉴国外土地发展权制度的实践经验，对我国农村土地发展权制度进行了设计与构建， 主要内容包括农村土地发展权的归属、农用土地发展权配置、集体建设用地发展权配置、农 村土地发展权流转、对农村土地发展权的管理等五个方面。 关键词：土地发展权；集体建设用地；农村土地；配置 中图分类号：F301.2 文献标识码：B 文章编号：1672-6995 （2007 ）12-0008-03 土地发展权制度起源于英美等西方国家。土地发展权也称土地开发权，是指为了适应土 地使用管制和多元化立体开发利用的需要而设立的，改变土地现状用途与利用强度等利用方 式的权利，是一项可以独立支配的财产权。 1 我国集体建设用地流转中的土地发展权 1.1 我国农村土地发展权现状 我国尚未建立土地发展权制度，但从相关法律的规定来看，国家对农村土地发展权的行 使有严格的限制，这种限制主要体现在以下三方面： 首先，这种限制体现在农村集体所有的农用地的用途转变环节上。我国2004 年修订的 《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度”，“国家编制土地利用总体规划， 规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地”。 第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批 手续”。由此可见，我国对农用地转为建设用地作了严格的规定。 其次，体现在农民集体建设用地使用权流转方面。《土地管理法》第六十三条规定：“农 民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”；第四十三条又规定：“任 何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。我国《城市房地 产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用为国有土地后，该 幅国有土地的使用权方可有偿出让。” 这些法律条文表明：“土地使用权出让”是特指国家“批租”行为，实际上是一种国家 行政性垄断。 第三，对农民集体土地发展权的压抑发生在征地行为之中。《土地管理法》第二条规定： “国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或征用并给予补偿”。而 在现实的征地过程中，征地范围过宽，其间巨大的土地增值收益却由用地单位和地方政府共 同分享。 以上事实说明，国家通过土地用途管制、禁止农村建设用地流转和土地征用等手段控制 着农村土地发展权，享有农村土地发展权的收益。 1.2 农村集体对农村土地发展权的抗争 国家对农村土地发展权的控制，引发了两方面的问题。一方面，各级地方政府利用其对 农村土地发展权的控制进行大规模的“圈地运动”，引发诸多征地矛盾，焦点集中在征地补 偿与安置方面，其实质是农民集体不满政府独占农村土地发展权收益。另一方面，城市郊区 * 作者简介：廖喜生（1979-），男，江西省峡江县人，四川大学公共管理学院讲师，经济学硕士，主 要从事土地经济和土地制度研究。 的农村集体对其所拥有的建设用地进行自发隐性流转。这种作为争取农村土地发展权收益的 形式，由于没有法律保障，无论是对土地所有者还是土地使用者，都面临着较大的政策风险， 存在诸多弊端。 近年来，苏州、安徽、浙江和广东等省市相继颁布了集体建设用地流转的规章。各规章 确立了集体建设用地流转的合法性，保证农民集体在保有土地所有权的前提下获得土地因使 用性质改变而产生的收益，即土地发展权收益。农村集体建设用地从隐性流转发展到各地区 试点改革，体现了国家的逐步开放农村建设用地市场的政策倾向，并在此过程中逐步显化农 民集体的权利主体地位。 1.3 集体建设用地流转过程中的土地发展权缺位 在目前的农村集体建设用地流转中，部分地方虽然出台了一些流转的法规和管理办法， 但是在实际操作中也出现了一些问题，例如：由于利益的驱动，农村集体未经规划许可和正 常审批擅自将农用地转为建设用地；部分乡镇也采用征地方式从村或村民小组集体中违规征 得土地，成为乡镇所有的集体建设用地，用于建厂房出租或其他经营；土地有偿使用收益分 配不均；等等。集体建设用地的流转实