俄罗斯联邦地方自治探析.PDFVIP

俄罗斯联邦地方自治探析 杨心宇 刘铁威* 内容摘要：地方自治是现代民主法治国家广为采用的一种地方治理形式。《俄罗斯联邦宪法》 明确规定俄联邦实行地方自治制度。《俄罗斯联邦地方自治组织一般原则法》系统、详尽规定 了地方自治的实现形式、地方自治机关及其负责人的组成和职权、地方选举制度和财政制度 等内容，是地方自治制度改革和建设的基本法律依据。按照《俄罗斯联邦地方自治组织一般 原则法》的相关规定，地方居民通过直接参与或选举地方自治机关的方式管理地方自治事 务。俄联邦地方自治机关不在国家权力机关体系内，而是与联邦和联邦主体国家权力机关并 存，在各自的权限范围内实现管理职能。 关键词：地方自治改革 一般原则法 地方自治机关 地方自治在沙俄时期曾经有过久远的历史，沙俄政权倒台后发展方向发生了改变。今天，地方自 治在俄罗斯的复兴方兴未艾，其法律制度已初见端倪。本文主要从制度层面简要介绍当代俄罗斯的 地方自治制度建设。 一、地方自治改革的缘由 俄罗斯独立、苏联解体之后，俄罗斯联邦中央政府在地方上丧失了权威，各种社会力量对社会转 型缺乏共识，各联邦主体和地方几乎完全得不到中央政府明确的政治指导和财政支持，只能各自为 政，苦撑局面。在面临俄罗斯联邦进一步瓦解、联邦主体内部混乱加剧的严重威胁下，中央和各联邦 主体经过协商，分别签署了各具特点的协定和条约，联邦主体在许多方面享有了自主决定和发展的 权力。这样维持了俄罗斯联邦的统一，但也产生了各主体与中央关系上的差异，留下了分裂和内乱危 险的祸根。同时，这种关系模式给各主体内的地方当局提供了足以仿效的榜样，地方当局也纷纷与联 邦主体讨价还价，要求按照自己选择的模式发展，实行地方自治。 俄罗斯社会转型使得传统的社会控制方式发生了根本的变化，社会基层的自发进程释放了民间 社会的能量，市场经济开始在俄罗斯发生作用，正在逐渐形成一个公民社会。一直以来，俄罗斯是一 个等级社会，精英和政府关系密切而又复杂，与人民的关系相对疏远；人民渴望自由但又需要政府的 * 杨心宇，复旦大学教授；刘铁威，复旦大学图书馆馆员、法学硕士。 本文是复旦大学“金苗”科研项目（项目编号EYH6004005）阶段性成果。 ·146 · 俄罗斯联邦地方自治探析 庇护；权力资源主要分布在政府精英之间而对社会基层关照不足，从而使得地方长期处于活动空间 狭小和资源短缺的状态。因此，地方居民处在相对独立和自生自灭的地位，他们有实行自治的要求， 这就为地方实行自我管理提供了相对自由的发展空间。 由于实行地方自治能够在一定程度上缓解联邦中央的财政困境，使得中央政府甩掉地方财政包 袱的做法具有了“合法性”；同时，地方自治又是联邦和联邦主体的政客藉此争取地方支持、互相制约 的筹码，因此地方自我管理、自我发展的局面得到了联邦和联邦主体的认可。这样，地方自治作为国 家宪政制度的基础环节被提上改革日程。20 世纪90 年代，俄罗斯联邦出台了一些关于地方自治改革 〔1 〕 的法律，赋予了地方自治制度合法性。 1999 年，俄罗斯联邦总统批准了《俄罗斯联邦地方自治领域 的国家政策基本条款》，确定了国家地方自治政策的目的、优先发展方向、任务和原则。2000 年普京开 始执政后，他在每年的国情咨文中都会专门阐述地方自治问题。俄罗斯地方自治制度改革步伐明显 加快。 俄罗斯是注重法律形式的国家，通过立法推进和保障改革是其社会转型的特点。在宪法和《俄罗 斯联邦地方自治组织一般原则法》（以下简称《一般原则法》）的引领下，俄罗斯的地方自治制度取得 了突破性和系统化的进展，俄罗斯公民开始享有自我管理、公共参与的权利。这为俄罗斯积极发展适 合自身特点的民主奠定了坚实的基础。然而，新俄罗斯的地方自治改革已经不可能再现沙俄时代的 社会结构和法律制度，而是在吸收西方宪政思想和与中央集权制度斗争的背景下发展起来的。作为 一种地方治理的形式，地方自治的形成代表了国家与社会的分野，体现了基层地方与中央垂直权力 的划分与制衡，保留了个人自由生存与活动的一定空间，保障了公民平等享有社会自决的制度性权 利。但在今天的俄罗斯，现实与理想之间还存在较大距离。假如把地方自治比作草地的话，那么国家