我国财政投资支出绩效综合评价框架探讨——基于从宏观决策到项目全周期的通盘视野.pdfVIP

Finance TradeEconomics。No．11，2011 我国财政投资支出绩效综合评价框架探讨 基于从宏观决策到项 目全周期的通盘视野 贾 康 石英华 内容提要：本文结合追求财政资金绩效和推进科学化精细化管理的发展要求，基于从 宏观决策到项 目完整周期的通盘视野 ，提 出了在 中国特色公共财政建设中，于全面的财政 效益观之下把握财政投资支出资金综合效益的 “分层次六大环节”认识评价框架，意在为 具体指标体系的构建和未来我国投资支出绩效预算的编制提供理论支撑。 关 键 词 ：财政资金 政府投资支出 绩效综合评价 作者简介：贾 康，财政部财政科学研究所所长、研究员、博士生导师，100142； 石英华 ，财政部财政科学研究所研究员、博士，100142。 中图分类号 ：F812．4 文献标识码 ：A 文章编号 ：1002--8102(2011)11--0044—07 在公共财政建设发展中，追求财政资金 (也即其所代表的公共资源)配置使用的绩效最大化 ，是 必然的逻辑起点与运行 目标 。我国财政资金 的绩效问题，已 日益成为社会各方关注的重大问题 ，每 当财政政策有重大举措(如应对世界金融危机冲击而启动政府 “四万亿元”投资计划)，关于政府使 用财政资金的绩效如何，更成为公众议论的热点。本文针对这一重大现实问题，聚焦于财政资金使 用 中特别具有代表性的投资支出，试提出一个系统化 的财政投资绩效综合评价框架 ，意在探讨全 面、深入认识财政支出资金绩效问题的基本理论框架与方法论的要点，以适应 中国特色公共财政建 设过程中由粗到细发展绩效评价与绩效预算 的现实需要。 一 、 问题的提出 任何经济活动都要讲求效益。在市场经济环境 中，公共支出绩效的考评本应与作为微观主体 的企业的成本一效益分析一样成为天经地义 。但是 ，由于公共支出绩效考评的复杂性 ，实际上其绩 效考评的实践 ，远远滞后于企业成本一效益分析的普遍成熟状态 。近几十年的 “新公共管理”潮流 中，绩效预算 (PerformanceBudget)或结果导 向预算 (Outcome—orientedBudget)成为发展前沿 ，但 迄今并未进入成熟阶段。中国公共财政建设在近十几年已明确地破题并在加速前行 ，其 中关于财 政支出资金绩效考评的追求也已日趋强烈 。在原则上 ，管理部 门与研究界 已形成共识：公共支出同 样也要讲求效益。财政为政府履行职能提供物质保障，追求财政支出的综合效益(即绩效)最大化， 是政府尽责和财政管理优化的基本出发点，也应是检验财政管理成效的核心指标。 全面地说，财政绩效问题贯穿于财政分配全过程 的各个环节，贯穿于公共产品供应的全周期。 全面的财政效益观体现在收、支全部流程和宏观、中观、微观的不同层面，不仅包括财政资金的分配 和使用，而且应延伸到资金配置最前端的财政决策 ，包括财政政策方 向选择和政策力度等等 ，又一 直延续到政府支出关于投资项 目的顶层规划、可行性选择、公共工程建设过程中的监督管理和工程 竣工后的运营维护机制等方面 。我们这里先集 中讨论财政问题上有必要树立的全面效益观，再进 44 财贸 睛2年第11期 而分析财政支出中最具代表性的投资支出综合效益问题。 二、以全面的财政效益观认识财政投资资金综合效益的内涵 财政效益有别于微观效益，它的体现是在宏观、中观、微观各层面 ，贯穿于相关资源配置的各个 环节和财政资金运用的全过程。运用财政资金安排投资，在确定财政政策的大方向和力度、制定具 体政策要领、确定资金在项 目群与具体项 目上的配置、监督资金使用、公共工程项 目竣工交付使用 的运营和维护等方面，都与效益有关。换言之，财政投资支出效益贯穿于公共事务决策和公共产品 提供的全过程 ，涵盖公共产品和产出品的整个生命周期 (示意 图如下)。 以这种全周期、全要素式的整体考量，才能无遗漏地反映和把握全面的财政效益观和完整地认 识财政投资资金的综合效益问题。可知，这一效益的内涵必然是从经济社会全局评价的财政投资 资金正面效应的最大化 。