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财贸研究2009。6 美国联邦预算管理法律体系演变与启示 肖 鹏 (中央财经大学财政学院，北京100081) 摘要：美国联邦预算过程很大程度上是立法部门和行政部门争取顸算控制权的斗争过程，立 法部门和行政部门均力图通过规则和程序的改变来获得对预算的控制权。经过200多年联邦预算 的发展演变，随着联邦预算法律体系的完善，美国形成了立法、行政系列相互独立、分工明确、相互 制衡的预算资金分配机制，预算权成为立法部门制约政府行政权力扩张的重要工具。完善中国的 预算管理法律体系，形成预算资金分配的相互制约机制，强化对政府预算权的控制，是当前中国构 建法治化公共财政亟待解决的问题。 关键词：美国；联邦预算法律；演变 美国联邦预算的编制执行过程在很大程度上是两个部门的斗争和较量过程：以国会为代表的立法 部门和以总统为代表的行政部门。美国联邦预算的演变历史也是这两大部门对“钱袋子”控制权的争 夺史，两大部门斗争的主要武器就是制定预算的规则和程序，把对自已有利的规则和程序强加于另一 方。从1789年美国建国至今200多年的联邦预算历史中，有时候国会处于主导地位，有时候总统处于 主导地位。经过对预算控制权的争夺，立法部门和行政部门均建立了自己的预算过程、相互独立的预算 工作人员和操作规则。本文结合美国200多年来联邦预算的发展斗争史，分析美国联邦预算法律体系 的演变特点，探求美国联邦预算的制衡机制和借鉴意义。 ． 一、1789--1921：国会主导预算过程，小政府，保持预算盈余 尽管在美国《宪法》中授予了国会征税和授权拨款的权力，但是，美国宪法并没有详细说明国会如 何行使这些权力，也没有说明在联邦预算中是国会处于主导地位还是总统处于主导地位。国会掌管 “钱袋子”权力的主要目的在于限制政府的行为，《宪法》规定如果没有国会的授权批准，总统和行政机 构是没有权力进行预算支出的。《宪法》赋予了国会拥有掌控“钱袋子”的权力，但并未明确行政部门如 何花钱的程序、规则，因此，此时的预算体制允许具体的行政机构直接向国会委员会申请财政拨款，这些 行政机构在经费申领上不受总统的控制。 为了运用宪法赋予的财政权力，国会创建了一个委员会架构，制定了履行其财政职责的规则。在 House 19世纪的前半叶，预算事项主要是由1802年成立的众议院的筹款方式与方法委员会(theWays andMeans Finance Committee)和1816年成立的参议院的财政委员会(Senate 早，2005)。国会的拨款分作两大类：一为军事开支，二为除军事部门以外的政府各部门的经费。两者 均为一揽子拨款，无具体规定，政府享有很大的自由处置权，甚至将一部门的经费挪至另一部门使用。 收稿日期：2009—06‘19 作者简介：肖 118(1979一)．男，河南正阳人，经济学媳士，中央财经大学财政学院副教授。 ·本文系中央财经大学。211工程”三期重点学科建设项目的阶段性研究成果。 ·-——147．-—— 万方数据 1809年以后，国会渐渐加强对政府开支的控制，禁止若干政府部门挪用款项，要求政府更具体地说明请 款理由和拨款的使用。 美国内战以后，由于战争开支的巨大以及战争对生产的影响，政府的财政收入急剧减少，财政赤字 House 大量出现，国会空前加紧控制政府的钱袋子，在1865年成立众议院拨款委员会(theAppropriation Committee)，1867年成立参议院拨款委员会(SenateCommittee)来管理支出事项。对政府 Appropriation 各文职部门的拨款一笔笔明确用途，规定数额，甚至对陆海军的拨款也增加了分项目评估，以备国会监 督。在此期间，总统对于国会预算权的影响仅限于就像他对国会制定的其他法案那样，行使否决权。为 cyAct)来管理预算的执行过程。该法案规定，拨款或财政款项的划拨要分