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网络治理视角下公共服务供给模式探究 　　[摘 要]传统意义上，公共服务是政府通过垂直管理或者横向合作的方式来提供的。随着公民需求的日益多元化，面临的社会事务越来越复杂，仅仅依靠政府就不能提供有效的公共服务，这样，公共服务的网络治理应运而生。网络治理是一种全新的、通过公私部门之间的合作，政府、非营利组织、盈利公司等多元主体广泛参与提供公共服务的治理模式。本文通过研究合作性网络治理理论与公共服务供给中网络治理的应用，着重探析了我国现阶段公共服务供给模式，将网络治理发展为政府提供高效率公共服务的有效途径，这对于建立以公民和社会为本的公共服务型政府具有重要的理论和实践意义。 [关键词]公共服务； 网络治理； 机制创新 [中图分类号]D035-39 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）06 — 0021 — 04 网络治理理论是由斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen·Goldsmith）和威廉·埃格斯（William D ·Eggers）在他们的联合著作《网络治理：公共部门的新形态》一书中系统性提出。作为一种新的有效治理形式，网络治理强调政府部门与其它部门之间的“平等合作”。这种基于“合作”基础上的网络工作，是指当某一个公共机构不能提供公共物品或者公共服务时、或者私营部门不能亦或不愿提供公众所期望的公共服务时，由政府机构、非营利组织以及盈利性组织共同来提供公共服务。随着公民对政府的要求越来越多，与之而来的社会问题也越来越多——Rittel和Webber（1973）把这些问题定义为“wicked problem”——这些问题仅仅靠市场是不能有效解决的。“wicked problem”，要求不同领域的专家通过合作的方式建立一种合理可行的方法应对这些复杂的问题。个体或某个组织是没有能力有效解决这些漠视组织纪律以及企业规则的问题的。这些愈来愈普遍的棘手问题，仅仅靠公共部门是不能有效解决的，因而公共部门与其它部门之间的合作性网络组织应运而生。作为一种对新公共管理的反思和替代，新公共服务理论、整体性治理理论和网络化治理理论被提出。①在这种模式下，政府角色发生了很大变化，从传统的管理人民、控制社会向协调资源转变，行政管理序列变得更为扁平，参与部门也更为广泛。 一、合作与网络治理 社会学家和人类学家研究社会网络已有很长的一段历史，但直到最近才开始对组织间网络合作进行系统探讨。在协调活动方面，在发展一种既非市场驱动也非等级结构的管理形式方面，以及在追求复杂的联合行动等方面，为学者们提出了一系列挑战。许多网络彼此之间缺乏协调，高度冲突，且深陷在合约争端的泥潭里。〔1〕为了应对这些挑战组织之间确立了合作，这种合作性网络治理随着其类型、环境和关系质量而呈现大幅度的变化。为了实现富有成效的跨组织的合作与协调，研究者还在继续努力。 奥立弗（Oliver）提出的网络形成的理性行动者模型表明，若干单个组织联合形成战略联盟目的是克服不对称问题。互惠主义是合作网络的基本价值观，这样的价值观能确保在协调中获得的利益流向每一个组织，同时共享资源，共同担负管理成本。比如，公司加入行业协会，通过设置市场准入的障碍，共享跨组织的信息、技术和技巧，从而提高了它们在政府、工会或其他利益集团中的地位。通过组织间的合作，既为增加了单个组织成员的好处，也提升了他们的合法性以及人们对该成员的印象。同时，通过采用这种集体联合行动的方法与政府谈判，使得每个组织的影响能够最大化，提高了效率，节省了费用。尽管出现了这些有利于网络存在的原则和因素，但人们发现只有为数不多的组织间网络取得了成功。从纯粹的战略角度看，公司加入联盟可以得到其他方法无法获得的资源，由此，可以取得最大化利益。在这种模式中，没有人推测过这种关系产生了多大的协同作用，即源自合作生产能力的收益，也没有人估测过这样的社会成本。制度主义者发现，对网络的形成和发展进行纯粹计算性是不充分的，因为它没有考虑经济行为内嵌于社会关系现行结构的特性，也没有考虑网络形成的优势。 实证研究已经确立了一系列有助于合作形成的条件。组织间通过一系列长期交易后，他们就能够估测出对方的公正性和可信性。美国学者奥斯特洛姆（Ostrom）发现，成功的合作安排倾向于数量有限的组织。这样，声望、交易等信息能较为便利地在网络内部分享。合作网络的成功，要求组织对长期的网络关系予以高度重视，把资源和注意力转移到合作网络形成方面，并放弃短期的个人利益，清楚地界定合作网络的边界与目标。运行良好的网络发展了解决冲突的机制，以处理那些不可避免的矛盾。〔2〕他还发现，成功的网络发展了等递进式的制裁制度，用来惩罚网络维护中的不恰当行为。假设虚拟政府是一个用因特网作为技术和信息基础的网络政府，决策者如果没有理解网络的特征及