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论基层人大代表培训制度的完善与创新 　　应该说，经过近十年人大代表培训实践，人大代表培训工作尤其是其中的全国人大代表培训工作，取得了很大的成绩。近年来，人大代表参政议政能力、人大工作的实效都有了很大的提高[1]。与由全国人大常委会负责的全国人大代表培训制度相对规范，具备较强的合理性和科学性不同，由各级地方人大常委会负责的基层人大代表培训制度，存在很多问题。这些问题主要表现在培训内容不科学、培训形式单一、培训组织体系不健全、培训效果不佳等。坚持和完善我国的人民代表大会制度，当然包括对基层人大代表培训制度的完善。在当下全面依法治国、坚持和完善人民代表大会制度的背景下，需要我们结合人民代表大会制度理论研究创新的最新成果，及时对基层人大代表培训制度中的问题进行研究，结合我国社会经济发展和法治进程的实际，针对基层人大代表培训制度中存在的问题，提出系统而科学的解决方案。虽然近年来理论界已经注意到基层人大代表培训制度中存在的问题，并进行了一些理论探索，但总体而言，缺乏对基层人大代表培训制度的深入思考，也未能提出基层人大代表培训制度完善与创新的系统方案。自2006年系统、全面实施基层人大代表培训制度以来，江苏省镇江市在基层人大代表培训方面取得了不错的成绩，形成了一套自己的做法，积累了一定的经验，对如何解决普遍存在的基层人大代表培训制度中的问题，如何完善和创新基层人大代表培训制度，具有一定的参考借鉴意义。本文拟结合镇江开展基层人大代表培训的实际，就基层人大代表培训制度的完善与创新，提出自己的看法。 　　一、基层人大代表培训制度的现状分析 　　（一） 基层人大代表培训制度的问题 　　1.基层人大代表培训内容缺乏系统性、科学性。很多地方基层人大代表培训，在内容上缺乏系统规划，没有预先就基层人大代表培训制订详尽、科学且结合本地基层人大代表参政议政实际的培训大纲。实际培训中往往只是对《宪法》《代表法》《监督法》等法律进行纯理论上的解读，缺乏针对代表履职实际和本地地方人大工作实际的内容。“法律规定了代表有审议、提案、提议、选举、质询、询问、罢免、表决、视察等多项职权， 但基层人大代表培训内容大多为代表法、监督法等法律法规。而对代表如何审议政府工作报告、如何进行执法检查， 如何审议财政预算报告、如何进行持证视察等专业知识的培训却很少。”[2] 　　2.基层人大代表培训形式单一。一些地方基层人大代表培训往往简单地采用主要针对未成年人的课堂讲授方式，而不是从基层人大代表不同于学校教育中未成年人的自身特点出发而采用丰富多样的培训形式。“培训基层人大代表时， 一些地方方法不灵活， 往往采用以会代训的形式， 培训中又大多是照本宣科， 给代表读读宪法、监督法、代表法等法律法规， 没有实例讲解， 不能对法律条文进行解释。”[3]这种单一、枯燥的课堂教学的培训形式，违背了因材施教的教学规律。 　　3.基层人大代表培训的组织实施有待强化。很多地方对基层人大代表培训未能制定系统、科学的组织保障制度。对培训的课时、培训的教材与教学资料、培训的师资力量、培训的具体组织实施、培训的经费保障等都缺乏系统、科学的规划。往往等培训开始时，随机临时应付。 　　4.基层人大代表培训考核与激励机制有待完善。基层人大代表培训制度中如果没有培训的考核与激励机制，当然无法调动基层人大代表参与培训的积极性。很多地方的基层人大代表培训根本就没有设计对培训的考核机制与激励机制，培训完毕即告结束。或者只设计了以试卷作答的考试方式进行培训考核，只注重对培训知识的识记而非针对基层人大代表培训后的履职情况等培训的实效进行考核。 　　（二）完善与创新基层人大代表培训制度的必要性 　　1.完善与创新基层人大代表培训制度是应对现行的基层人大代表培训制度问题的需要。自2005年12月全国人大常委会办公厅印发的《关于全国人大代表学习培训工作的若干意见》明确了人大代表培训制度是我国人民代表大会制度的组成内容以来，全国各地基层地方人大都建立了自己的基层人大代表培训制度，对基层人大代表进行培训是一项地方人大普遍开展的工作。《代表法》第四条第四款将人大代表参加履职学习作为人大代表应当履行的义务予以规定，第三十九条更是规定县级以上的各级人民代表大会常务委员会应当有计划地组织代表参加履职学习，协助代表全面熟悉人民代表大会制度、掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识。然而，现行的基层人大代表培训制度存在的诸多问题使得基层人大代表培训的效果欠佳，甚至很多地方基层人大代表培训存在走过场的现象。“然而，从现有研究的反馈来看，近年来人大代表的培训工作虽然取得了一定成效，但仍有较多不足，整体上仍需要较大改进。”[4]完善和创新基层人大代表培训制度，正是解决现有的基层人大代表培训制度存在问题的需要。 　　2.完善与创新基