公共管理学5.ppt

* * * * * * * * * * * * * * * * * 第5章 政府与公共管理 公共管理并不单纯指政府管理，还包括第三部门管理以及政府、第三部门、私人部门在公共服务过程中的竞争与合作关系管理等更为广泛的内涵。政府在公共管理管理中扮演着举足轻重的角色。 政府概念有狭义和广义之分：狭义政府仅指国家行政机关，狭义政府及其管理就是通常所说的行政管理。 广义政府除了政府行政机关以外，还泛指立法、司法机关，其权力来自民意和宪法，在社会中拥有最高意义上的强制权力。广义政府概念大致与国家概念同义。 政府所承担的职能主要包括两大类，即政治职能和经济社会职能。政治职能是指在政治上应保障所有人享有广泛的平等和自由；经济社会职能是指政府应当维护和促进经济社会的可持续发展。新公共管理运动中，争论的主要是政府的经济社会职能。 1、国家越落后，一个开拓性政府的作用范围就越大。（阿瑟·刘易斯，《经济增长理论》，上海三联书店、上海人民出版社，1994，p520 ） 2、政府功能的发挥以不人为扭曲市场机制为前提 3、当代中国的行政体制改革和政治体制改革，面临着双重任务，“在缩小国家权力范围的同时增强国家的能力，在限制国家专断权力的基础上强化国家提供公共产品的能力。” 一、政府影响经济社会发展的工具（Ⅰ） 政府可资利用的影响经济社会发展的工具主要有： 1、供应，即供应公共产品。公共产品很难被分割，提供给个人或群体的公共产品所有人都能够使用。存在搭便车的状况。 公共物品的非竞争性：指某人对公共产品的消费不排斥和妨碍他人同时享用，也不会因此减少他人消费该种公共产品的数量和质量。 非排他性是指在技术上无法将那些不愿意为消费行为付款的人排除在某种公共物品的受益范围之外。 案例：19世纪英国海岸上的灯塔。 政府供应的三方面功能： 配置：政府配置涉及的资金达到整个经济总量的40%以上，通常政府配置时不可能很精确（如：科技部对科研经费的配置） 分配：政府对公民之间收入和财产的不平等进行某种程度的矫正，分配政策中最重要的是提供社会福利。 稳定：财政货币政策对经济的熨平、政府的购买和抛售对物价的平抑等。 一、政府影响经济社会发展的工具（Ⅱ） 2、补贴。 包括对农民的补贴或对工业的补贴，以及对私人企业或私立学校的补贴等——不限于公共产品，更多为私人产品。 政府需要对接受补贴的私营部门进行具体行政管理活动，以监控是否将补贴真正用于所定项目 补贴与供应的区别 以实物券方式补贴还是货币方式补贴？成本有什么不同？ 一、政府影响经济社会发展的工具（Ⅲ） 3、生产。 与供应不同，生产无关乎政府预算，且使用者必须像使用私营部门提供的商品一样为之付费，也就是说，政府生产的是私人产品。 政府建立公共企业的理由主要在于：私人产品供应不足；挽救行将倒闭的、关系到公共利益的企业；刺激竞争；减少社会成本（如环境的外在性）；保护国家主权等。 案例：日本政府垄断烟草行业和食盐行业是为了筹措1905年日俄战争的经费，建立政府垄断的邮政服务系统也是为了监控往来的信件。 一、政府影响经济社会发展的工具（Ⅳ） 4、管制 一种政府与其公民之间的特殊关系，其所针对的是经济和社会生活中所普遍存在的信息不对称和外部性。 管制首先包括通过法律体系许可或禁止某种行为，如设定关税、颁发执照或许可证以及规制劳动市场。 经济管制——鼓励企业和其他经济生活参与者采取某种行为或促使其避免某种行为 社会管制——保障公民和消费者利益，尤其是有关质量标准、安全水平以及污染控制等 二、政府与经济社会发展 政府与经济发展的关系大致有 自由放任阶段（18世纪中下叶至19世纪末） 福利国家阶段（20世纪初至20世纪70年代末）：政府调控经济、政府保障等 新公共管理阶段（20世纪80年代初至今）：对“小政府”理念的回归，但是与自由放任阶段的“守夜人”相比，新公共管理时期的“企业型”政府在职能方面有较大拓展。 三、政府角色 政府角色的变化与经济思想发展有着很强的相关性 放任自由的经济思想 自由主义政府论 凯恩斯主义 干预型政府 福利经济学 福利政府 新自由主义理论 新自由主义政府理论 布坎南的观点： （1）执行现行法律的那些行动——裁判员 （2）包括现行法律范围内的集体行动的那些活动——公共品的供应 （3）包括改变法律本身和现行成套法律规定的那些活动——制定规则 世界银行的观点： （1）确定法律基础 （2）保持一个未被破坏的政策环境 （3）投资于基本的社会服务和社会基础设施 （4）保护弱势群体 （5）保护环境 四、市场失灵与政府失灵 市场失灵 1、交易信息不完全、不充足 2、交易费用高 3、市场力量 4、外在性 5、自然垄断 6、贫富差距