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社会组织提供公共服务问责工具研究 　　[摘要]问责工具是问责主体用来使社会组织说明、解释或证明其行为正当性的可重复使用的手段和方式。基于主体位势-技术含量的问责工具分析框架对于社会组织提供公共服务的本土化问责实践有一定的解释力。实证研究发现，当前的问责格局是以过程为取向，以资金为焦点。这种问责格局不仅偏离了公共服务目的，还有可能导致社会组织的使命转移。政府要想成为一个精明的买家，必须转变问责观念并优化问责工具。同时，社会组织要坚守组织使命，培养以受益人为中心的自我问责意识。 [关键词]社会组织；公共服务；问责；问责工具 [中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）10-0036-06 社会组织（与非营利组织和非政府组织等术语交替使用）在“小政府，大社会”的治理格局中已经并将继续是“第三支柱”[1]，也是政府的重要合作伙伴。我国政府也试图与社会组织在公共服务提供方面建立伙伴关系。继各地尝试将公共服务外包给社会组织之后，民政部于2012年正式启动中央财政专项资金支持社会组织参与公共服务，服务外包成为全国性行动。与此相伴随的是一个无法回避的问题：如何保证社会组织真正承担起提供公共服务的责任，使受益人真正受惠？问责制（accountability）被认为是解决问题的答案。[2]本文以S市和N市的公益创投为例，从问责工具的角度分析社会组织提供公共服务的问责状况，并试图提出政策建议。 一、文献梳理与分析框架 在社会科学特别是政府（政策）工具研究中，工具一般被理解为“实现政策目标或结果的手段或方法”。[3]在非营利研究中，“问责工具”（accountability tools）被定义为“被用来进行问责的互不相关的装置或技术。它们经常在有限的时间内得到运用，能够形成可触摸的文件，而且能够被重复使用。”[4]信息披露与报告、绩效评价与评估、社会审计、自律等都是典型的非营利组织问责工具。[5][6] 部分文献论及非营利组织的信息披露、评估或自律，譬如关于非营利组织信息披露的标准[7]，以信息披露为起点提出的增强非营利组织透明度与问责性的（DADS）方案[8]；评估非营利组织有效性的维度[9]、非营利评估的功能[10]、评价非营利组织绩效的指标体系[11]；非营利组织的伞状结构与组织自律之间的关联度分析[12]，等等。总的来看，现有文献倾向于对某种问责工具进行单独研究，忽视了工具的组合效应。实践中，提供公共服务的社会组织往往面临多种问责工具，理论研究显然远远落后于时代。 本文就着眼于多种问责工具形成的问责结构及其对社会组织提供公共服务产生的影响。 在此，将问责工具界定为：问责主体用来使社会组织，或社会组织向问责主体说明、解释或证明其行为正当性的可重复使用的手段和方式。一般而言，与社会组织有利害关系的个体或组织即利益相关者都可以成为问责主体。这些问责主体既来自于社会组织外部也存在于组织内部。就其与社会组织的相对位势而言，可以将问责主体分为三种，即向上问责主体（如规制者、资助者等）、向下问责主体（如一线员工、志愿者、受益人等）和横向问责主体（如同行或独立第三方）。向上问责主体具有地位优势，它们要么行使规制权力，要么为社会组织提供资源；向下问责主体则处于劣势地位，它们位于组织内部等级链的底端而接受指挥，或者依赖社会组织提供公共服务；横向问责主体是那些与社会组织无隶属关系或资源依赖关系的独立第三方组织。三者使用的问责工具可分别称为向上、向下和横向问责工具。就技术含量而言，问责工具有一般和专业问责工具之分，前者的运用往往不需要特别的专业知识或技术水平，而后者则相反。图1就是从主体位势和技术含量两个维度分析问责工具的框架。 二、地方公益创投中的问责工具及其运用 在我国，地方政府主导的公益创投是指社会组织根据社区公共服务需求设计公益项目，通过竞争获得政府资助，从而提供公共服务的活动。S市是国内较早尝试公益创投的地区，从2009年开始至今已进行了4届；经过2010年的前期试验，N市于2011年在H区全面推动公益创投活动。本文的研究以对两地公益创投的第一手调研数据为基础。从两地的实践来看，社会组织提供公共服务的问责主体主要包括公共服务规划者（民政部门）、公益创投组织者（民政部门委托的承办单位）、独立第三方、受益人、一线员工和志愿者等等。它们使用的问责工具主要有六种（见图1）。图中的虚线意味着各个问责主体的相对位势、各种问责工具的技术含量并不一定具有绝对的、清晰的界限。 （一）向上问责工具 1.执行报告 执行报告是指社会组织将公益项目的执行情况递交给问责主体，以告知项目执行的进度、资金使用和其他信息。实际上，执行报告是一种特殊形式的信息披露。 就形