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制度效率 中国的土地制度就是土地所有权归国有，农民只有使用权和收益权。首先、我们简要的回望一下我国土地制度的改革：“ 中国的改革是从土地使用形式变革开始的，1978年，中央十一届三中全会，决定实行改革开放的方针，推行安徽省农民对土地联产承包的经验，改变了公社生产队吃大锅饭记工分的农业劳动形式。使农业生产力得到极大发挥，用了几年的时间就解决了大部分农业人口的温饱问题。三十年来，中国的贫困人口由1978年的2.5亿，减少到目前的1450万，真可谓成绩显著。 当改革入城市后，从商品经济，市场经济的角度观察，改革也是从土地使用制度改革开始的。因为，当时我国实行的是计划经济，国有经济与集体经济占到经济总量的98%，土地使用也是无偿划拨的，按需要分配，并不进入企业产品成本，这就是当时城市经济的背景。 改革开放初期，遇到的第一个问题，是外商进入以后土地怎么解决，对外商不能无偿分配。上个世纪70年代末和80年代初，大都是以土地作为股份与外商合资的形式，期限大都是15年左右。80年代初联合国开发署的一个专家代表团到中国考察，就提出搞商品经济土地无价值，不进入产品成本，这怎么行呢？于是由联合国开发署资助，同中国社科院财贸所城市室的专家联合成立了一个“中国土地有偿使用课题组”，我是课题组成员之一。课题组成员先后到山东烟台，济南，上海，广东调查。在济南和烟台对1500多个企业进行了随机抽样，在研究的基础上，课题组提出中国要搞商品经济，土地必需实行有偿使用，必须进入产品成本的观点。中国的经济是由计划经济到有计划的商品经济,再到中国特色的社会主义市场经济，经历了一个逐步演变过程。土地使用也是由无偿，无价，无期使用到有偿，有价，有期使用的历史过程。 中国首先收取土地使用费的城市是辽宁抚顺，深圳是第一个实行土地出让的城市。城市，土地使用制度的改革也是逐步深入的,回顾中国土地使用制度改革的成绩,问题，可以简要概括为“三句话”一是出现了三大变化；二是引发了三次圈地热；三是导致耕地保护的“两大冲击波。 一、中国土地使用制度改革出现的三大变化 第一大变化是土地使用由无价，无偿，无期使用变为有价，有偿，有期使用.这一过程大约经历了15年左右，也就是从辽宁抚顺收取土地使用费算起，到土地使用的“招牌挂“；当时抚顺收取土地使用费时也遭到质疑，后来理论界发表文章，”认为抚顺的做法符合马克思主义的地租理论，是土地所有权在经济上的实现形式’’.事隔不到一年，国家税务总局颁布了“城市土地使用税’’条例，引起理论界的一场辩论，认为土地使用费是地租的性质，不应用税的形式征收，后来税务部门解释，“土地部门人手少难以全面征收，税务部门对企业征收方便”,以此结束了那场争论。 深圳出让了第一块土地之后，引起各个城市的效仿。长三角的昆山搞的比较好,它是以不损害农业基础的前提下，兴办开发区和通过土地出让推动城市建设和发展的。当时国家土地管理局科技司司长张晓华同志委托我带着研究生刘俊彩去昆山总结他们的经验并在全国推广。当时出让形式大多是以协议的方式出现的。1993年以后，随着经济体制从计划经济向社会主义市场经济过度，协议出让土地的形式就显露出不少弊端，这时国家才提倡采用公开，公正，公平的“招拍挂”土地出让形式，21世纪初才规定经营性土地,必需经”招拍挂”取得.这就完成了土地从计划经济的行政划拨到市场的配置的过度。在国家土地管理局时期为使土地适应经济发展的需要，王先进局长曾安排了几项重点研究，如《中国土地租税费体系研究》这项研从理论上对土地租，税，费进行了界定，并提出多方面的改革思路,为市场配置奠定了基础.应当看到：土地从无价，无偿，无期使用到有价，有偿，有期的变革极大的推动经济社会的进步，经济效益也是巨大的,目前年收取的土地出让金高达几万亿，极大的支持了地方经济发展和城市基础设施的建设。但是由于土地价值的显现，也引发了几次大的圈地热。 第二个大变化是土地管理体制从多头多家分管到城乡土地的统管。改革开放以前,是农业部分管农地，建设部分管城市土地，林业部分管林地。通过改革实现了城乡地政，地籍的统一管理。引起这次变动的起因，是1988年底为完成与联合国开发署的合作项目，我带社科院的张敬东，张京到珠江三角洲调查，对广州，佛山，珠海三个市土地管理形式进行了比较研究，{当时广州是城市分管的(佛山珠海是统管的),此研究报告上报了国务院，被国务院体改办的吴佩伦主任看到，他很欣赏此研究报告的观点，于是就向建设部通报了，建设部派人进行了反调查，提出了不同的观点。在这个背景下，于1989年十月由国务院体改办牵头,在建设部招待所召开了一次有多部门参加的讨论会，我作为主发言在会上阐述了城市统管的观点,我在《中国土地科学杂志》上发表的论城