论我国当前环境影响评价中的公众参与——新法律，老问题研究.pdfVIP

论我国当前环境影响评价中的公众参与——新法律，老问题 刘君1 易海涛2 1．北京航空航天大学北京100083 2．中冶集团建筑研究总院环保分院北京100088 摘要本文仔细分析了我国Ⅸ环境影响评价法》颁布以前，公众参与环境影响评价(EIA) 的情况和存在的问题。探讨了新颁布的《评价法》在公众参与的规定方面还存在的不足，认为 原则化的法律条文难以解决公众参与EIA方面存在的老问题，不利于公众参与有效性的提高。 最后在分析的基础上，给出了改善公众参与环境影响评价有效性的若干建议。 关键词环境影响评价环境影响评价法公众参与 有效性 一．引言 公众参与(Public 体在权利、义务范围内所从事的有目的的社会行动。环境影响评价中的公众参与可以理解为项目方 或环评工作组同公众之间的一种双向交流，提高项目的环境合理性和社会可接受性，从而提高环境 影响评价有效性u1。 开展环境影响评价工作是为了更好地预防建设项目可能带来的环境破坏，以适应可持续发展的 需要。即便是高质量的EIA也不能收集到全部的环境影响信息，而是包含了大量的估计和外推，很 多模型是建立在简化了的假设、有争议的方法和二手资料的基础之上的。公众作为环境影响的直接 接受者，对环境质量及其变化最敏感、最有切身体验，所以建立相应的公众参与机制，可以提高EIA 对环境基础资料、隐含信息的获得能力；同时，政府部门和开发行动负责单位与公众之间双向交流， 使公民能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突。 我国是1973年开始引入环评概念的，并于1979年就已经确定和推行环境影响评价法律制度， 但当时并未引入公众参与的概念。直到1991年，我国实施第一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影 响评价培训项目时，才在中国环境影响评价中首次提出公众参与的问题，并把公众参与作为环境影 响评价的重要组成部分。目前，中国共有10多部环境保护专项法律、行政法规、部门规章涉及到公 众参与内容。1989年12月26日实施的《中华人民共和国环境保护法》第1章第6条提出了“一切 单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的要求。 1993年，由国家计委、国家环保局、财政部、人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建 设项目环境影响评价管理工作的通知》中指出：“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，在环评 报告书中应设有专门章节予以表述”，“公众参与工作可在评价大纲编制和审查、报告书审查阶段进 行”。1996年8月发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》对此也作出了明确的规定，修订 后的《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》等单项法对公众 参与环境影响评价做了相应规定。但这些规定都过于原则化，对公众参与的方式、阶段、人员、效 果等没有进行规定，公众参与的法律依据不足，使得在环境影响工作中公众参与存在一定的随意性。 展任何形式的公众参与，少数开展了简单的公众参与工作12】。 2003年9月1日起正式实施的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《评价法》)，进 379 一步充实了我国环境保护的法律体系，与2003年1月1日起实施的《中华人民共和国清洁生产促进 法》一起，为促进可持续发展战略的实践奠定了基础。但是，新的《评价法》能否提高公众参与环 境影响评价的有效性还需要实践检验。 本文将分析近年来我国公众参与环境影响评价的现状，并探讨新施行的《评价法》在公众参与 的相关规定中还存在的问题。 =．我国公众参与环境影响评价的现状 (一)参与对象的选择 一般来说，广义上的公众应包括项目的直接受影响团体(或个人)、受影响团体的代表、其他感 兴趣的团体如国家或国际的非政府组织等。通俗的理解即直接受影响、间接受影响以及其他感兴趣 的团体或个人【l—J。目前，我国EIA中公众参与的对象选取多数仅限于直接或间接受影响的团体或 个人，自愿参与EIA的团体或个人极少。公众参与要求选取的参与对象应具有较高的代表性，但目 前我国公众参与对象的选择随机性较强，在选择参与对象的时候对公众的环境意识、思想文化素质、 法制观念等背景欠考虑。 并且，由于对公众参与重要性的认识不足，有的建设单位或管理部门不愿听到不同意见或反对 意见，所以在选择参与