国际矿地复垦实践及对中国的启示研究.pdfVIP

国际矿地复垦实践及对中国的启示 曹 霞* 摘要：采矿业是人类重要的活动，也是对环境危害最大的经济活动。随着人们环 境保护意识的不断增强，复垦成为恢复被采矿破坏土地的理想选择。本文对发达 国家和发展中国家的矿地复垦实践进行了考察，并在此基础上，为中国矿地复垦 工作提出立法改进建议。 关键词：采矿 土地复垦 政策法规 一、引 言 采矿业在传统上一直被尊为农业之后最重要、历史最悠久的人类活动（Dhar, 1990. P281），它为世界文明做出了巨大而非凡的贡献。与此同时，采矿活动也 对环境造成了严重的负面影响。 随着公众环境意识的不断增强与世界人口的迅 速增长，消除矿业带来的环境污染，合理利用有限的土地资源，实现可持续发展， 已成为摆在我们面前的迫切问题。过去二、三十年以来，人们广泛地认识到复垦 是使开采过的土地恢复到可接受的环境状况的理想补救方式， 而且是矿山开采 活动中不可分割的组成部分。国际社会对这一共识积极响应，自 1985以来，世 界上已有90 多个国家颁布了新的矿产法，或大幅度修订了现有法律。中国的矿 地复垦工作起步较晚，且复垦率和标准均偏低。 此外，由于中国地域广阔，矿 山各不相同，所需复垦的面积大、分布广。持续增长的人口，日益严重的荒漠化 以及水土流蚀，都加剧了业已严峻的耕地短缺问题。矿地复垦，作为土地资源管 理的必要手段，正在受到国内越来越多的关注。尽管中国的复垦工作有其自身的 特征，但是，国际复垦实践为我们提供了值得借鉴的经验。 二、国际矿地复垦政策与立法 （一）当前有关矿地复垦的政策与法规 1．发达国家 发达国家对矿地复垦问题的反应较为积极，并在其法律和法规中制定了详尽而切 实可行的细则和程序。美国于 1977年《露天开采治理与复垦法案》(SMCRA)（以 下简称《复垦法案》）的出台 (Zillman, 1992; Bassett, 1998)。该法案起初 是为规范露天开采而定，但现在也适用于地下开采。《复垦法案》明确详细地规 定了包括原有矿和新开矿作业的标准和程序，例如，规定将使用土地恢复到原用 途要求的环境：稳定矿渣堆、恢复表层土壤、尽可能降低矿山排水危险、因地制 宜种草植树，等等。该法案还详定了复垦技术与目标。相关立法中值得一提的是， 《综合环境效应、赔偿与责任法案》（CERCLA），即众所周知的“超级基金”。 该法案规定可以采取逆向责任追究，在以往的众多矿主中选择其一，通常是最富 有的一个，令其承担环境破坏的责任，负责整理并修复弃用地（Warhurst, 1994; Meyer et al.,1995）。另外，“超级基金”还规定了连带责任制度。这就意味 着尽管责任方被确定，但是，在其他责任方无力承担各自的赔偿份额时，环保署 794 有权要求该责任方承担全部治理费用（Burtraw Portney, 1993, P297; Meyer et al.,1995, P37）。然后，由该责任公司自行向其它污染责任方索偿（Devlin Grafton, 1998 P116）。虽然，逆向责任追究和责任分担规定的实施引起众多 争议与疑问， 但是，“超级基金”仍不失为让污染责任方承担责任、赔偿损失 的行之有效的法规。首先，它直接促使矿业公司寻求并采用减少污染的技术和设 备。其次，它可以“提醒”矿业公司必须谨慎作业，尤其是在诉讼公开的情况下 （Devlin Grafton, 1998, P117）。再次，它可以激发公众热情，监督矿业公 司行为，从而节省管理部门的精力与开支。 英国的复垦立法首次出现于 1949年，当时地方政府被授权恢复由采矿破坏的土 地环境（Shipley, 2000, P7）。1980年实施“弃用地拨款方案（DLG）”（以 下简称“拨款方案”），目的在于为弃用地和潜在污染地的复垦提供资金支持。 1990年颁布了《环境保护法案》（即EPA 1990 ）。该法案可谓立法上的分水岭， 因为它首次将污染行为界定为犯罪，并引入了“关注义务”， 即所有参与处理 污染物当事方的一项法定义务（Meyer, 1995, P142）。采矿是最先被纳入该法 污染综合治理范围的工业部门之一。该法案责令当地政府对本地区进行检查，以 确定是否有这种属新法定义范围、有害于人类健康和环境的污染地（Harris Denner, 1997, PP38-39）。 2．发展中国家 发展中国家的采矿工业在国民经济中发挥着重要作用。 此外，矿业项目还 是政府重要的税源。 发展中国家采矿业拥有如此重要的地位，在数量与采矿能 力上涉及众多的利益群体